Maciej Nowak
Centrum Akry (Ghana). Źródło: Wikipedia
Czy porównywanie działań władz publicznych w różnych państwach albo rozwiązań prawnych, zachodzących procesów przestrzennych, społecznych w zróżnicowanych miastach może przełożyć się na osobny kierunek badawczy? Oczywiście, w literaturze międzynarodowej znajdziemy setki publikacji na ten temat. Wskazany, dosyć nietypowy, kierunek badań naukowych rozwija się w ostatnim czasie coraz bardziej intensywnie. Warto więc odpowiedzieć na kluczowe w tym kontekście pytanie: po co porównywać i jak porównywać systemy gospodarki przestrzennej i jej skutki?
Pytania te mogą być zadawane w trochę szerszym kontekście. W sieci łatwo znaleźć fejkowy, ironiczny artykuł, w którym, rzekomo bardzo poważnie, zgodnie z uwzględnieniem całego metodologicznego warsztatu, porównuje się z sobą… jabłka i pomarańcze. Z artykułu wynika szersza sugestia, dotycząca różnych obszarów naukowych: jakże często w badaniach zestawia się ze sobą zróżnicowane zjawiska na siłę, co do niczego ciekawego nie prowadzi.
Marina w Dubaju (ZEA). Źródło: Wikipedia
Wydaje się jednak, że powyższa uwaga nie znajduje zastosowania do wspomnianego powyżej wyzwania dotyczącego porównań polityk publicznych (zwłaszcza przestrzennych) w różnych państwach. Łatwo to wytłumaczyć. W każdym państwie występują pewne zasady związane z kształtowaniem i ochroną przestrzeni, można wyróżnić określone instrumenty (np. plany przestrzenne) i rozwiązania prawne regulujące te kwestie. W każdym państwie występują walory przestrzenne, które należy chronić. W każdym występują też konflikty, wynikające ze zderzenia oczekiwań różnych użytkowników przestrzeni. Najlepiej to widać w miastach, w których obserwujemy nieskończenie wiele postaw społecznych względem zagospodarowania przestrzeni, oczekiwań inwestycyjnych, a także możliwych wariantów zachowań. Z drugiej strony, we wszystkich tego rodzaju sytuacjach, w różnych państwach i miastach można zauważyć odmienne zjawiska i postawy kulturowe, społeczne czy ekonomiczne dotyczące przestrzeni. Wartość wynikająca z krytycznego ich zestawiania i analizowania może być wieloraka. Od razu przychodzą na myśl korzyści związane z perspektywą praktyczną. Sumienne i kompetentne porównanie rozwiązań prawnych w państwie A i państwie B może skutkować inspiracją w zakresie możliwych zmian i ulepszeń ustawowych. Można zerknąć, co w sąsiednim kraju działa lepiej niż w naszym i rozważyć, czy da się pewne rozwiązania przenieść na nasz grunt.
Oczywiście, kopiowanie rozwiązań prawnych to nie jedyny cel porównań. Można bowiem wyodrębnić ich poważne korzyści z perspektywy teoretycznej. Wygląda to następująco: w publikacjach naukowych często dyskutowane są zróżnicowane, dotyczące sfery przestrzennej kwestie, np. optymalna elastyczność w planowaniu przestrzennym (czyli możliwość swobodnej reakcji systemów planistycznych na zachodzące zmiany). Oczywistym jest, że w takich przypadkach bardzo często pomocne, a nawet konieczne, będą porównania studiów przypadku z różnych państw. Zakres porównań może być bardzo szeroki i nie musi dotyczyć tylko sfery instytucjonalnej. Przykładowo, w jednej z nowszych publikacji wyników takich badań autorzy z Kapsztadu (RPA, Afryka), Dortmundu (RFN, Europa) i Sao Paulo (Brazylia, Ameryka Południowa) porównali w tych miastach sytuację grup marginalizowanych w czasie pandemii COVID-19, zwłaszcza w zakresie ograniczeń w przemieszczaniu się. Pomimo skrajnego zróżnicowania sytuacji w porównywanych miastach, udało się wypracować pewne wspólne, syntetyczne wnioski. Przykładowo, wspólną tendencją w badanych państw jest pogłębianie nierówności społecznych przez zakłócenia występujące w poszczególnych miejskich sektorach (np. transportu publicznego). Z drugiej strony, za wspólną optymalną odpowiedź w wymienionych, zróżnicowanych państwach autorzy uznali opracowanie strategii definiującej priorytety związane z uzyskiwaniem odporności miejskiej.
Wśród europejskich badaczy podejmowane są porównania koncepcji adaptacji do zmian klimatu w miastach oraz ich przełożenia na przestrzenie miejskie. Można tu podać przykład strategii adaptacji dla Barcelony, zawierającej kategorycznie sformułowane postulaty emisji CO2 oraz mierniki pozwalające na sukcesywne weryfikowanie stanu realizacji tych celów. Studiowanie tego typu rozwiązań może być szczególnie interesujące dla Polski, w której przez wiele lat regulacje prawne powiązane z adaptacją i mitygacją klimatyczną występowały incydentalnie.
Przy każdych tego typu porównaniach trzeba jednak bardzo uważać. Występuje bowiem ogromne ryzyko, że porównujący dokonają pewnych uproszczeń i w konsekwencji wartość porównań będzie mniej więcej taka, jak wartość przywołanego na początku fejkowego artykułu o jabłkach i pomarańczach. Wyobraźmy sobie bowiem dowolne miasta z różnych kontynentów, np.: Warszawę (Polska, Europa), Montreal (Kanada, Ameryka Północna), Akrę (Ghana, Afryka), Dubaj (Zjednoczone Emiraty Arabskie, Azja). Już na pierwszy rzut oka widać ogrom różnic ekonomicznych, społecznych, kulturowych bezpośrednio wpływających na polityki miejskie. Niewątpliwie próby jakichkolwiek szerokich zestawień (np. liczby nowych inwestycji, polityk mieszkaniowych) mogą zdecydowanie wieść na manowce. Ale nie oznacza to, że wskazanych miast zestawić z sobą nie da się w żaden sposób. Na podstawie analiz literatury można wyodrębniać pewne porównywalne zagadnienia, np. dostęp do przestrzeni otwartych w miastach, ujęcie prawne treści planów przestrzennych obowiązujących na szczeblu miast, problemy z egzekwowaniem wytycznych takich planów… I krok po kroku pewne zestawienia prowadzące do szerszej inspiracyjnej refleksji będą możliwe. Przykładowo, podobna może być treść planów przestrzennych wskazanych w miastach, w tym ogólne, związane z nimi cele. Odmienny będzie natomiast sposób egzekwowania postanowień planistycznych i występujące bariery.
Plac Konstytucji w Warszawie. Źródło: Wikipedia
W dotychczasowej literaturze poświęconej tego rodzaju porównaniom możemy znaleźć sporo ciekawych kierunków i sugestii w tym zakresie. Przykładowo, od pewnego czasu autorzy reprezentujący Globalne Południe coraz intensywniej kontestują propozycje porównawcze wypracowywane w państwach Globalnej Północy. W ich przekonaniu zbyt często w analizach dominuje „europocentryczny” punkt widzenia. Rzeczywiście, w przypadku dokonywania porównań systemów i cech w odmiennych państwach trzeba bardzo uważać, aby nie narzucać perspektywy, sposobu myślenia występującego w jednym z nich. Na przykład w wielu państwach Globalnego Południa brak egzekwowania przepisów planistycznych wynika z faktu występowania w miastach nieformalnych osiedli. Z kolei w wielu państwach Globalnej Północy ten sam problem wynika raczej z prób obchodzenia przez inwestorów niewygodnych przepisów. Z drugiej strony, również samo porównywanie rozwiązań przestrzennych w państwach europejskich nie jest ani łatwe, ani oczywiste.
Badania porównawcze na naszym kontynencie zaczęły się intensywniej rozwijać już w latach 90. przy okazji pogłębiania integracji Unii Europejskiej. W jednej z ważniejszych, aktualnej do dziś publikacji wyodrębniono nawet rodziny planistyczne: brytyjską, napoleońską, germańską i skandynawską. Każda z nich miała swoją specyfikę kulturową, społeczną, determinującą sposób zaplanowania. Zapewne najbardziej „odstająca” okazała się rodzina „brytyjska”, w której państwach wytyczne przestrzenne (plany przestrzenne) nie były prawnie wiążące, a ustalenia związane z zagospodarowaniem terenu oparte były na pogłębionych negocjacjach między inwestorem a władzami publicznymi. Cechy rodzin planistycznych wynikały z uwzględnienia nie tylko specyfiki kulturowej i społecznej państw, ale także rozwiązań ustrojowych, w tym zakresu samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Autorzy klasyfikacji zasugerowali również „rodzinę środkowoeuropejską”, ale bez większego przekonania, zastrzegając, że jej cechy wciąż się kształtują. Współczesne badania porównawcze pogłębiły tematykę możliwych ujęć i zestawień. Wskazuje się, że znacznie bardziej wartościowe od zestawiania ze sobą „statycznych” obrazów regulacji, czy procesów uchwyconych w określonych momentach, wydaje się zobrazowanie trendu zmian.
Od pewnego czasu tego rodzaju badania są również inicjowane i prowadzone z perspektywy polskich ośrodków naukowych. Można tu wyróżnić dwa główne kierunki. Pierwszy dotyczy pogłębienia porównań planowania przestrzennego w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, których specyfika nie zawsze była dostatecznie dostrzeżona przez badaczy zachodnich. Czynnikiem łączącym większość tych państw są doświadczenia związane z najnowszą historią. W czasach komunizmu w naszej części Europy przepisy dotyczące sfery przestrzennej były bardzo mocno powiązane z centralnym planowaniem społeczno-gospodarczym. Może dlatego po upadku komunizmu w państwach tych w planowaniu nastał proces „neoliberalnej reakcji”. Zgodnie z nim planowanie przestrzenne uznano za relikt komunizmu, a jako kluczową wartość potraktowano prawa właścicieli nieruchomości/inwestorów do (jakiejkolwiek) zabudowy. Konsekwencją jest ponadstandardowy chaos przestrzenny. Między innymi dlatego tak ważna i potrzebna wydaje się dyskusja na temat wspólnych cech i wyzwań planowania. Niewątpliwie, wciąż dla większości państw Europy Środkowo-Wschodniej występuje potrzeba wzmacniania roli i znaczenia planów przestrzennych (wciąż niedostatecznie skutecznych, wciąż zbyt często ignorowanych i obchodzonych), ale także otwarcie na nowe wyzwania.
Drugi kierunek dotyczy zróżnicowanych sposobów szerszych, ogólnoświatowych porównań. W marcu, w międzynarodowym wydawnictwie Routledge została opublikowana książka zawierająca porównania sposobów podejścia do kształtowania terenów zieleni w politykach przestrzennych tak zróżnicowanych miast jak Warszawa, Kumasi, Sao Paulo, Adelaide, Teheran i Ciudad Juarez. Badania pokazują, że w każdym ze wspomnianych miast, pomimo skrajnie odmiennych uwarunkowań geograficznych, klimatycznych, politycznych i kulturowych, zauważalna jest potrzeba ochrony i dalszego kształtowania terenów zieleni w miastach. I właściwie w każdym z badanych przypadków można stwierdzić poważne bariery i utrudnienia w tym zakresie. Mogą one obejmować zarówno niechęć części społeczności (oczekujących, że przestrzeń miasta będzie wykorzystywana jedynie do celów komercyjno-inwestycyjnych), nierówności społeczne, a także uwarunkowania polityczno-ustrojowe, blokujące wdrażanie szczytnych założeń. Pomimo tego z przeprowadzonych porównań wynika zbieżność w zakresie realizacji celu oraz szerszy, uniwersalny, potencjalnie przydatny dla władz publicznych państw i miast z różnych części świata katalog zagrożeń i ryzyk. Wspólnym wyzwaniem jest na przykład konieczność zachowania spójności terminologii w różnych aktach planistycznych (jej brak w każdym systemie powoduje problemy interpretacyjne i utrudnia egzekwowanie konkretnych przepisów).
Porównania systemów planowania przestrzennego to nie tylko więc zestawianie „jabłek i pomarańczy”. To również próba odpowiedzi na szersze pytania dotyczące kluczowych problemów i wyzwań stojących przed różnymi państwami w zakresie kształtowania przestrzeni. To jednocześnie lekcja szacunku i pokory względem poszczególnych rozwiązań prawnych i perspektyw funkcjonalnych. Co ciekawe, wyniki porównań dostarczają nie tylko nowe wnioski z perspektywy ujęć międzynarodowych. Są też kopalnią informacji przydatnych przy szczegółowych, wewnętrznych analizach naszych krajowych systemów, rządzących nimi praw, ich niedomagań i silnych stron.
Dr hab. Maciej J. Nowak, prof. ZUT jest kierownikiem Katedry Nieruchomości na Wydziale Ekonomicznym Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie.
