Architektura kontroli czy patologia nadzoru

Rys. Sławomir Makal

Kryzys procedury ex ante w polskim systemie zapewniania jakości kształcenia na tle standardów europejskich

W tekście przedstawiamy i dokonujemy krytycznej diagnozy polskiego systemu szkolnictwa wyższego w kontekście działalności Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Opracowanie wskazuje na strukturalne różnice między prewencyjnym modelem kontroli ex ante, a systemem opartym na weryfikowalnej historii dokonań uczelni, zwanym modelem zaufania instytucjonalnego. Przedstawiono w nim wpływ przewlekłych procedur akredytacyjnych na rozwój uczelni regionalnych i niepublicznych oraz propozycje zmian ufundowanych na dyscyplinie procesowej, metaakredytacji i odpowiedzialności organów nadzorczych. Zmiany te są rozpatrywane jako odpowiedź na wyzwania technologiczne oraz problem przedwczesnego przerywania studiów.

Europejska przestrzeń akademicka opiera się w głównej mierze na mechanizmie zaufania instytucjonalnego. Zgodnie z unijnymi wytycznymi ESG (Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area), ewaluacja jakości kształcenia ma za zadanie wspierać uczelnie w ich rozwoju. Zastosowanie prewencyjnej procedury ex ante w działalności Polskiej Komisji Akredytacyjnej, działającej w oparciu o samostanowiący Statut, nadaje jej charakter zamkniętego mechanizmu korporacyjnego, który sam tworzy kryteria, egzekwuje je i ocenia własną poprawność proceduralną, co bywa analizowane w literaturze jako niespójne z założeniami nowoczesnego zarządzania w sektorze publicznym. Konsekwencje takiego stanu rzeczy dotykają w szczególności publicznych uczelni regionalnych oraz placówek niepublicznych, które starają się elastycznie reagować na potrzeby rynku pracy.

Ku metaakredytacji

Systemy europejskie w państwach takich, jak Wielka Brytania, Niemcy, Holandia oraz kraje skandynawskie w znacznym stopniu odeszły od centralnego, szczegółowego zarządzania programami studiów. Zgodnie z analizami badaczy (Frans A. van Vught, Don F. Westerheijden) perspektywicznym modelem certyfikacji w szkolnictwie wyższym staje się metaakredytacja. W modelu tym agencja zewnętrzna (na przykład brytyjska QAA, norweska NOKUT, niemiecka Stiftung Akkreditierungsrat, niderlandzka NVAO czy fińska FINEEC) weryfikuje skuteczność wewnętrznych mechanizmów zapewniania jakości w danej uczelni, a instytucje spełniające kryteria uzyskują autonomię w procesie tworzenia nowych kierunków. W polskim systemie dominuje jednak podejście nadzorcze, w którym innowacje programowe są poddawane szczegółowej kontroli prewencyjnej.

Analiza krajowych procedur wskazuje na asymetrię decyzyjną. Organ nadzorczy ma możliwość przedłużania procesów akredytacyjnych bez ponoszenia z tego tytułu bezpośredniej odpowiedzialności, podczas gdy uczelnie podlegają rygorystycznym terminom pod rygorem utraty możliwości prowadzenia naboru kandydatów na studia. Konstrukcja ta poszerza pole do uznaniowości osób opiniujących wnioski.

Znaczące koszty opóźnień ponoszą ośrodki regionalne. Instytucje te, ściśle powiązane z lokalnymi strefami ekonomicznymi, wymagają elastyczności operacyjnej, natomiast proces uruchamiania kierunku dostosowanego do zapotrzebowania otoczenia gospodarczego może trwać od dwóch do trzech lat. Zjawisko to znalazło odzwierciedlenie w badaniach naukowych (M. Kwiek, Uniwersytet w dobie przemian; D. Antonowicz, Między siłą globalnych procesów a lokalną tradycją). Publikacje te wskazują, że nadmierna presja sprawozdawcza obniża potencjał innowacyjny mniejszych ośrodków, generując w środowisku naukowym zjawiska alienacji i wypalenia zawodowego, a skupienie aparatu kontrolnego na dokumentacji redukuje przestrzeń dla innowacji dydaktycznych.

Prawny dualizm

W systemie akredytacyjnym zauważalny jest także prawny dualizm. Tradycyjne uczelnie akademickie, na mocy artykułu 53. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, korzystają z ustawowego domniemania dojrzałości i szerokiej autonomii programowej, podczas gdy ośrodki regionalne poddawane są zarówno restrykcyjnej kontroli prewencyjnej, jak i wnikliwemu audytowi. Podział ten jest identyfikowany jako czynnik hamujący innowacyjność mniejszych ośrodków naukowych. Z perspektywy standardów wyznaczanych przez ENQA (European Association for Quality Assurance in Higher Education), procedura ex ante różni się od rekomendowanych praktyk, a brak szybkiej ścieżki notyfikacyjnej oraz poziom uznaniowości recenzentów wpływają na brak transparentności rozstrzygnięć.

Filary reformy nadzoru nad jakością kształcenia

Propozycje systemowe dotyczące reformy organów akredytacyjnych obejmują oparcie nadzoru na czterech głównych filarach. Pierwszym z nich jest uwzględnianie obiektywnej historii jakościowej uczelni w procesach akredytacyjnych. Zakłada to przyznanie, na wzór rozwiązań stosowanych, np. w Niemczech i Holandii, autonomii programowej jednostkom, które w trybie oceny ex post nie otrzymały oceny negatywnej.

Drugim filarem jest rygorystyczna dyscyplina procesowa, wyrażająca się we wprowadzeniu terminu trzech miesięcy na rozpatrzenie wniosku ex ante wraz z klauzulą milczącej zgody, co stanowi ostateczny kres bezkarności organu za przewlekłość. Ma to stanowić realizację unijnych standardów eliminacji barier administracyjnych (Better Regulation).

Trzecim elementem jest metaakredytacja. Koncepcja ta zakłada rezygnację ze szczegółowego zatwierdzania sylabusów na rzecz rzetelnego audytu Wewnętrznych Systemów Zapewniania Jakości, co wpisuje się w założenia fińskiego modelu FINEEC oraz wytyczne ESG.

Ostatnim, czwartym filarem jest odpowiedzialność organu nadzorczego. Postulat ten obejmuje konieczność sporządzania wyczerpującego uzasadnienia decyzji negatywnych oraz określenie sankcji dla organu z tytułu przewlekłości postępowań.

Przejście z modelu nadzorczego na ewaluacyjny jest również analizowane pod kątem optymalizacji wydatków publicznych. Ograniczenie liczby powtarzalnych wniosków zmniejszyłoby koszty biurokratyczne, uwalniając środki na infrastrukturę badawczą. Jednocześnie wyeliminowałoby to rynkowy dualizm, zrównując szanse rzetelnych uczelni regionalnych i niepublicznych w reagowaniu na lokalne zapotrzebowanie gospodarcze.

Porównanie modeli akredytacji i koszty systemowe

Koszty funkcjonowania modelu prewencyjnego obejmują, obok wydatków budżetowych, wskaźniki utraconych szans. Utrudnienia decyzyjne spowalniają dostosowanie programów studiów do rynków pracy. Badania nad kondycją polskiej nauki, w tym analizy Ośrodka Przetwarzania Informacji (Mirosław i inni, 2025) oraz publikacje w czasopiśmie „Argumenta Oeconomica” (Nowak i inni, 2025), pokazują, że nadmiar formalności administracyjnych koreluje z obniżeniem motywacji i zjawiskiem wypalenia zawodowego wśród dydaktyków. Międzynarodowa analiza porównawcza wskazuje na specyfikę polskiego nadzoru na tle trendów globalnych. W państwach skandynawskich dojrzałe uczelnie posiadają autonomię merytoryczną, a proces kontroli polega na cyklicznym audycie instytucjonalnym prowadzonym przez agencje o charakterze doradczym. W Europie Południowej (m.in. we Włoszech i w Hiszpanii) ewaluacja przesuwa się w stronę audytów faworyzujących ośrodki o wysokiej efektywności badawczej z rosnącym udziałem cyfryzacji procedur. W systemie anglosaskim nadzór bazuje na ocenie środowiskowej (peer-review) oraz weryfikacji przez rynki i studentów, a uczelnie z odpowiednimi uprawnieniami samodzielnie tworzą programy studiów. System w Polsce i inne zbliżone mu w Europie Środkowej charakteryzują się natomiast dominacją mechanizmów kontroli ex ante, przedłużającymi się procedurami oraz brakiem ustawowych terminów wiążących organy.

Krytyczni przyjaciele zamiast instytucji kontrolnych

Z doświadczeń zagranicznych agencji wynika, że optymalnym podejściem jest ewolucja roli recenzentów z organów typowo urzędniczych do audytorów pełniących funkcję doradczą, określanych niekiedy jako krytyczni przyjaciele. Nowoczesne systemy zrezygnowały ze szczegółowej weryfikacji sylabusów ex ante na rzecz elastycznej ewaluacji ex post, weryfikującej rzeczywiste kompetencje zdobyte przez studentów. W procedurach tych opinia interesariuszy zewnętrznych, w tym pracodawców, zyskuje charakter wiążący, a czas procesowania wniosków ulega znacznemu skróceniu. Działania brytyjskiej QAA, norweskiej NOKUT czy niderlandzko-flandryjskiej NVAO dowodzą, że eliminacja barier dla sprawdzonych placówek i decentralizacja odpowiedzialności sprzyja adaptacyjności edukacyjnej.

Przekształcenie organów w agencje audytowe, rezygnujące z domniemania niekompetencji uczelni na rzecz audytu opartego na zaufaniu, wymagałoby działań ustawodawczych, w tym wymienionego już art. 53 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zwiększenie autonomii nie eliminuje wysokich wymagań, lecz przesuwa ciężar kontroli z dokumentacji na realne efekty kształcenia. Elastyczność operacyjna uczelni uznawana jest w analizach edukacyjnych za niezbędną w zwalczaniu zjawiska przedwczesnego przerywania studiów (drop-out) oraz w adaptacji programów kształcenia do przemian rynkowych wywołanych cyfryzacją, wdrożeniami sztucznej inteligencji czy też rosnącym zapotrzebowaniem na certyfikowane mikrokwalifikacje. Przeniesienie głównego ciężaru odpowiedzialności na autonomiczne wspólnoty uniwersyteckie może stanowić warunek konieczny dla pełnego uwolnienia innowacyjności szkół wyższych.