Jakub Brdulak
Europejski Obszar Szkolnictwa Wyższego
Pojęcie „zapewnianie jakości” jako pewne osobne zagadnienie pojawiło się w szkolnictwie wyższym około ćwierć wieku temu razem z rozpoczęciem Procesu Bolońskiego. Oczywiście wcześniej też pojęcia jakości i jej zapewniania istniały, ale nie były oparte na standardach europejskich (Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG’2015, Brussels, Belgium [w j. pol.: ESG’2015]) i nie prowadziło docelowo do uznawania dyplomów.
Europejski Obszar Szkolnictwa Wyższego (EOSW), który powstał w wyniku Procesu Bolońskiego, zrzesza 47 krajów. Należą do niego praktycznie wszystkie państwa europejskie, w tym również pozaunijne, jak np.: Gruzja, Turcja, Azerbejdżan i Wielka Brytania. Celem stworzenia tego systemu jest m.in. wzajemna uznawalność dyplomów, a szerzej: kompetencji i kwalifikacji obywateli stowarzyszonych krajów. Za tym idą też cele humanistyczne, a więc promowanie wartości europejskich (np. w wyniku inwazji Rosji na Ukrainę z EOSW zostały usunięte Rosja i Białoruś).
Jednym z głównych mechanizmów tworzących Europejski Obszar Szkolnictwa Wyższego jest zapewnianie jakości (ang. quality assurance). Za tworzenie i upowszechnianie standardów europejskich odpowiadają dwa międzynarodowe stowarzyszenia: ENQA – Europejskie Stowarzyszenie na rzecz Zapewniania Jakości w Szkolnictwie Wyższym (ang. The European Association for Quality Assurance in Higher Education) oraz EQAR – Europejski Rejestr Instytucji Działających na rzecz Zapewniania Jakości w Szkolnictwie Wyższym (ang. The European Quality Assurance Register for Higher Education). ENQA odpowiada m.in. za ostateczny kształt standardów europejskich dotyczących zapewniania jakości – ESG’2015. Stanowią one fundament logiki zapewniania jakości w Europejskim Obszarze Szkolnictwa Wyższego. Ważne jest to, że te standardy wskazują, iż celem zapewniania jakości jest odpowiedzialność (ang. accountability) oraz doskonalenie (ang. enhancement) jakości. EQAR prowadzi rejestr komisji akredytacyjnych, które spełniają standardy ESG’2015 oraz bazę programów studiów (kierunków) DEQAR, które zostały akredytowane przez agencje znajdujące się w rejestrze EQAR.
Na poziomie poszczególnych państw należących do EOSW procesem zapewniania jakości zajmują się agencje krajowe. Ich głównym zadaniem jest ocena jakości na uczelniach właśnie pod kątem ESG’2015. Agencje te są zaprojektowane jako organizacje audytowe, co oznacza, że procesy, które realizują, mają prowadzić do wzięcia przez uczelnie większej odpowiedzialności za jakość kształcenia oraz dążenie do doskonałości w dydaktyce akademickiej. Zatem agencje zapewniające jakość w Europie nie pełnią funkcji kontrolnej w sektorach szkolnictwa wyższego. Za kontrolę odpowiada ten, kto reprezentuje prawo krajowe, a więc poszczególne ministerstwa (rząd).
W Polsce krajową agencją zapewniającą jakość jest Polska Komisja Akredytacyjna (PKA). Zgodnie z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018 poz. 1668 z późn. zm., art. 241 pkt 1): „Jakość kształcenia na studiach podlega ewaluacji przeprowadzanej przez PKA”.
Kontrolą studiów i nadzorem zajmuje się minister nauki. Jak stanowi ww. ustawa: „W ramach nadzoru nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki minister sprawuje nadzór nad uczelniami w zakresie zgodności działania z przepisami prawa oraz prawidłowości wydatkowania środków publicznych” (dział XIII, art. 426, pkt 1.1. Ustawy PSWiN). W kolejnym artykule 427 PSWiN znajdziemy zapis, że: „Minister może (…) dokonywać kontroli” [uczelni]. Do kontroli ministerstwo może powoływać ekspertów (art. 428 PSWiN). Takim ekspertom przysługuje wynagrodzenie na podst. § 10 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 grudnia 2018 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia przysługującego członkom instytucji, organów i zespołów oraz ekspertom i rzecznikom dyscyplinarnym działającym w systemie szkolnictwa wyższego i nauki (Dz. U. z 2020 r. poz. 2208, z późn. zm., dalej: Rozporządzenie w sprawie wysokości wynagrodzenia).
Zatem w polskim prawie mamy jasną delegację co do tego, kto zajmuje się kontrolą uczelni. Czy w związku z tym zapewnianie jakości może służyć kontroli? Zdecydowanie nie, ponieważ krajowe agencje zapewniające jakość nie są zaprojektowane jako organizacje kontrolne. Przykładowo, ekspertami PKA są akademicy – pracownicy naukowo-dydaktyczni, a nie kontrolerzy/urzędnicy. Akademik nie jest prawnikiem i nie ocen prawnych od niego się spodziewamy w procesie zapewniania jakości. Od eksperta akademickiego oczekujemy dzielenia się wiedzą i doświadczeniem, ale też aby przekazywał dobre praktyki dydaktyczne ocenianym uczelniom, a więc inicjował i wspierał proces wewnętrznego uczenia się uczelni jak prowadzić dydaktykę. Ekspert akademicki, pracujący w agencji wpisanej do EQAR powinien również promować standardy europejskie tak, aby uczelnie mogły tworzyć programy studiów (kierunki), które będą rozpoznawalne w całym Europejskim Obszarze Szkolnictwa Wyższego.
Co jest bardzo istotne, tylko student kierunku ocenionego przez agencję zapewniającą jakość wpisaną do EQAR będzie miał w państwach Europejskiego Obszaru Szkolnictwa Wyższego uznawalny dyplom, jak stanowi projekt Komisji Europejskiej ogłoszony 27 marca 2024 roku (więcej tutaj – w j. ang.). Będzie więc licencjatem, magistrem lub doktorem w całym EOSW, a nie tylko w Polsce. Gdyby PKA straciła swój wpis do EQAR, a takie sytuacje mają miejsce w Europie (np. agencja węgierska), wtedy oceny PKA nie byłyby widoczne w bazie DEQAR i tym samym uczelnie akredytowane przez PKA stracą bardzo istotny argument, aby polski (lub zagraniczny) student w nich studiował. Może to skutkować odpływem także polskich studentów z krajowych uczelni, co może m.in. dodatkowo pogłębić kryzys demograficzny.
Zapewnianie jakości jest więc jednym z fundamentów Europejskiego Obszaru Szkolnictwa Wyższego. Jest to mechanizm, który ma docelowo prowadzić do wzajemnego uznawania dyplomów na określonym obszarze/w określonych państwach. Jest on oparty na standardach europejskich ESG’2015, które jasno wskazują jego doradczy charakter. Tego typu zadanie realizuje w Polsce PKA, na razie jedyna polska agencja zapewniająca jakość wpisana do europejskiego rejestru EQAR. Nadzorem nad sektorem szkolnictwa wyższego zajmuje się minister nauki – Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego kontroluje uczelnie.
Szerzej o statucie prawnym PKA można przeczytać w bardzo dobrej publikacji Moniki Kwiecień-Miland Polska Komisja Akredytacyjna w latach 2002-2018. Studium z zakresu statusu prawnego.
W Polsce system zapewniania jakości mierzy się z szeregiem wyzwań, a jednym z najistotniejszych jest kwestia niezależności Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Ustawa co prawda mówi, że Komisja jest niezależna, ale jej działalność obsługuje Biuro PKA (art. 257 PSWiN). Jest ono finansowane bezpośrednio ze środków Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Biuro nie może mieć własnych przychodów, a jego wydatki, które ponosi na rzecz funkcjonowania Komisji, są bardzo ściśle skatalogowane w paragrafie 5. rozporządzania w sprawie wysokości wynagrodzenia. To rozporządzenie nie daje przestrzeni do jej rozwoju. Przykładowo, PKA nie może wynagradzać członków zespołów roboczych, choć Przewodniczący PKA może takie zespoły powoływać (Statut PKA tekst ujednolicony z dnia 7 marca 2024 r., par 7, ust. 3, pkt 19). Jest też szereg innych wątpliwości oraz ograniczeń odnośnie do wynagradzania za realizację poszczególnych czynności w ramach zadań realizowanych przez PKA. Warto też zauważyć, że stawki dla ekspertów i członków PKA nie były aktualizowane od 6 lat.
Większą przestrzeń do działania ma Biuro PKA, ale nie jest ono niezależną jednostką, lecz działa w ramach linii budżetowej MNiSW. Opisuje to art. 257 ust. 2 PSWiN: „Biuro PKA jest państwową jednostką budżetową finansowaną ze środków ustalanych w części budżetu państwa, której dysponentem jest minister”. Niestety, takie określenie może wskazywać na zależność operacyjną Komisji od ministerstwa. Dodatkowo nie sprzyjają niezależności PKA dodatkowe delegacje ustawowe dotyczące ministerstwa, np.: minister kieruje wnioski do Komisji o oceny uczelni (korzystając z art. 258, ust. 1, pkt 7 PSWiN), minister nauki powołuje Członków Komisji (art. 251 pkt 3 PSWiN) oraz powołuje i odwołuje też przewodniczącego PKA (art. 253 pkt 4 PSWiN). Według standardu europejskiego 3.3. (ESG’2015): „Agencje powinny być niezależne i działać w sposób autonomiczny. Powinny w pełni odpowiadać za swe działania i rezultaty tych działań, nie podlegając wpływom osób trzecich”. PKA na ten moment tylko częściowo spełnia ten standard, co potwierdziła ocena ENQA zrealizowana w 2023 roku dostępna tutaj w j. ang.). W dłuższym okresie istnieje ryzyko, że nie spełnienie tego standardu może skutkować usunięciem PKA z EQAR.
Kolejnym wyzwaniem jest skala działalności PKA. Obecny rozmiar komisji umożliwia realizację rocznie około 400 ocen programowych (patrz tutaj). W Polsce jest około 10 tysięcy kierunków studiów (wszystkie kierunki realizowane w Polsce można znaleźć w bazie RAD-on). Niestety PKA nie jest w stanie objąć swoją działalnością całego sektora szkolnictwa wyższego. W szczególności dlatego, że nie realizuje ocen kompleksowych, są one wpisane do ustawy (art. 241, ust 2 PSWiN), ale od sześciu lat minister nauki nie wydał rozporządzenia w sprawie kryteriów takiego działania. W innych systemach taka ocena jest nazywana oceną instytucjonalną i umożliwia szersze wprowadzanie ocen kierunków do bazy DEQAR, ponieważ agencje zapewniające jakość nie oceniają pojedynczych kierunków, tylko całe uczelnie i wszystkie kierunki przez nie prowadzone, ale np. corocznie proszą uczelnie o krótkie raporty dotyczące wprowadzonych zmian w obszarze jakości kształcenia, proszą o raporty z audytów kierunków, które następnie wprowadzają do bazy DEQAR. Wynik oceny instytucjonalnej może też być skrócony, jeśli zaszły istotne zmiany na uczelni lub ocena cofnięta, jeśli uczelnia np. nieprawidłowo lub nierzetelnie zapewnia jakość, w tym też komunikuje się z agencją itd., ale to temat na oddzielny artykuł. Warto zauważyć, że PKA do 2018 prowadziła ocenę instytucjonalną.
Wyzwań jest więcej, w szczególności że afera Collegium Humanum ma cały czas charakter rozwojowy. Dlatego teraz jest dobry moment, aby dogłębnie i w duchu troski o nasz interes państwowy, w tym szczególnie o studentów oraz rzetelne uczelnie, przeanalizować krajowy system szkolnictwa wyższego. Być może w pierwszej kolejności warto poszukać odpowiedzi na następujące pytania: (1) Co to jest zapewnianie jakości wg standardów europejskich? (2) Jak zapewnić skuteczną kontrolę sektora szkolnictwa wyższego, szczególnie eliminację patologii w szkolnictwie wyższym? (3) Jak wspierać uczciwe uczelnie, które rzetelnie kształcą studentów? (4) Jak dbać o polskich studentów i jednocześnie przyciągać zagranicznych kandydatów na studia? (5) Jaki powinien być model funkcjonowania PKA i innych komisji akredytacyjnych w Polsce? (6) Jak kształtować polską strategię szkolnictwa wyższego w Europejskim Obszarze Szkolnictwa Wyższego?
Powtórzę na koniec to, co jest zapisane w ustawie: minister nadzoruje uczelnie (art. 426 PSWiN). Dlatego to ministerstwo powinno odpowiedzieć na powyższe pytania. Oczywiście być może warto przepracować odpowiedzi w formie np. dyskusji okrągłego stołu z interesariuszami sektora szkolnictwa wyższego, w tym też z innymi ministerstwami, konferencjami rektorów, ekspertami od Europejskiego Obszaru Szkolnictwa Wyższego itd. Wydaje się, że w oparciu o istniejącą legislację można już teraz wyjść z niektórymi działaniami, np. realizowanymi przez ministerstwo kontrolami uczelni pod kątem legalności ich działania (art. 427 PSWiN), wprowadzeniem kryteriów oceny kompleksowej opartej na standardach europejskich itd.
Status PKA w systemie wymaga również przepracowania takich kwestii jak np. ocena kompleksowa, niezależność PKA, w tym niezależność operacyjna, a więc np. możliwość pozyskiwania własnych przychodów, status członków i ekspertów PKA versus konieczność pracy na ich uczelniach macierzystych, ocena ex ante versus ex post (nie poruszana w tym krótkim artykule), ocena wspólnych programów realizowanych przez uniwersytety europejskie (też nie poruszana w tym artykule), odpowiednie wynagradzanie członków, ekspertów i pracowników biura PKA – na takim poziomie, aby minimalizować ryzyka korupcyjne, rzeczywiste oparcie PKA na standardach europejskich itd.
Zapraszam do dyskusji i apeluję o przepracowanie powyższych tematów w imię interesu naszego kraju, ponieważ: „Takie będą Rzeczypospolite, jakie ich młodzieży chowanie”.
Wróć