Marek Rymsza
Fot. Stefan Ciechan
Państwo dobrobytu (welfare state) to jedno z najważniejszych europejskich osiągnięć ery nowożytnej, dzięki któremu udało się rozwiązać XIX-wieczną kwestię robotniczą i na długie lata powiązać rozwój gospodarczy z rozwojem społecznym. Jak do tego doszło? W jakiej kondycji są współczesne europejskie państwa dobrobytu? I na czym polega zachodząca tam rekonstrukcja?
Kwestia społeczna to wiązka współwystępujących problemów, którym można zaradzić tylko przez kompleksowe, wieloaspektowe działania publiczne. Po rewolucji przemysłowej taką kwestią okazała się sytuacja środowisk robotniczych: warunki pracy w fabrykach, kopalniach i hutach oraz warunki życia rodzin robotniczych. Rewolucja przemysłowa przyniosła także niekorzystne zmiany ekologiczne, w tym uciążliwy smog w ośrodkach przemysłowych i miastach. Ale smog nie został włączony do kwestii robotniczej, stał się dopiero składnikiem kwestii ekologicznej XXI wieku.
Istotą pierwszej rewolucji przemysłowej było wprowadzenie do produkcji maszyn parowych wykorzystujących energię ze spalania paliw kopalnych (najpierw węgla, potem także ropy naftowej). Dzięki maszynom można było produkować więcej, szybciej i po niższych kosztach niż w manufakturach opartych na pracy fizycznej ludzi. Potaniała zwłaszcza praca najemna, gdyż obsługa maszyn nie wymagała specjalnych kwalifikacji.
Pracodawcy nie mieli przy tym żadnych zobowiązań wobec pracowników poza wypłatą wynagrodzenia, a i z tego często nie wywiązywali się w terminie. Praca była po prostu towarem kupowanym na rynku, a masowa migracja z obszarów wiejskich do ośrodków przemysłowych sprawiała, że podaż pracy znacząco przewyższała popyt. Nie było norm regulujących warunki pracy; robotnikom nie wolno było strajkować, zrzeszać się w związki zawodowe ani prowadzić negocjacji zbiorowych z pracodawcami. Ci ostatni zaś dokonywali w swym gronie uzgodnień, aby utrzymać niskie płace na rynku. Drastycznie niskie płace robotników niewykwalifikowanych doprowadziły do masowego podejmowania pracy w fabrykach przez dzieci z rodzin robotniczych.
W celu poprawy sytuacji środowisk robotniczych podjęto działania, które zaczęto określać mianem polityki społecznej. W ramach tej polityki stopniowo poprawiano warunki pracy najemnej oraz tworzono krajowe systemy zabezpieczenia społecznego, aby zapewnić świadczenia w sytuacji utraty zdolności do zarobkowania oraz z tytułu wychowywania dzieci.
Uregulowane stosunki pracy (państwa europejskie wyróżniają się rozbudowanymi kodeksami pracy) i zinstytucjonalizowane systemy zabezpieczenia społecznego (najważniejsze są tu ubezpieczenia społeczne funkcjonujące w każdym państwie na naszym kontynencie) tworzyły infrastrukturę welfare states i zarazem podwaliny charakterystycznego dla Europy Zachodniej XX wieku ładu zbiorowego określanego jako nowoczesne społeczeństwo przemysłowe. Ład ten oparty był na stabilności gospodarczej, bezpieczeństwie socjalnym i systematycznie rosnącym dobrobycie.
W II połowie XX wieku nauki społeczne przez kilkadziesiąt lat skrupulatnie analizowały drogę Europy Zachodniej do dobrobytu (Polska i inne kraje naszego regionu zeszły z tej drogi wraz z wprowadzeniem ustroju socjalistycznego). Publikowano liczne monografie poszczególnych europejskich państw dobrobytu, rozwijały się analizy porównawcze. Porównywano zachodnioeuropejskie welfare regimes między sobą oraz z innymi państwami rozwiniętymi, jak Stany Zjednoczone, Australia czy azjatyckie tygrysy, a analizy wychodziły zazwyczaj na korzyść rozwiązań europejskich. Skokowe zmiany technologiczne w organizowaniu produkcji, przedstawiane jako kolejne rewolucje przemysłowe, wpisywano w trajektorię rozwoju gospodarczego Europy (i świata). Rewolucją 2.0 określono upowszechnienie elektryczności i wykorzystanie gazu ziemnego jako kolejnego paliwa energetycznego, a rewolucją 3.0 – rozwój przemysłu opartego na zaawansowanych technologiach. To, że Europę na drodze rozwoju gospodarczego wyprzedziły najpierw Stany Zjednoczone, a następnie azjatyckie tygrysy, nie zmieniało ogólnego przekonania, że europejskie państwa dobrobytu i europejski model demokracji wyznaczają standardy rozwoju cywilizacyjnego w skali globalnej.
Przekonanie brytyjskiego uczonego Thomasa Humpreya Marshalla, że rozwój demokracji europejskich wiódł od upowszechnienia praw cywilnych w XVIII wieku, przez upowszechnienie praw politycznych w XIX wieku do rozwoju praw socjalnych w wieku XX, przekuto wręcz na tezę o „końcu historii”. Miał on nastąpić wraz z końcem XX wieku, a dowodem był upadek komunizmu w Europie Środkowo-Wschodniej oraz transformacja Polski i innych państw regionu na przełomie XX i XXI wieku w stronę europejskich welfare states opartych na połączeniu demokracji politycznej, wolnego rynku i społeczeństwa obywatelskiego.
Dziś, ponad trzydzieści lat od upadku komunizmu w Europie, nikt o końcu historii już nie mówi i nie pisze. Zbyt wiele zmian dzieje się na naszych oczach i to nie Europa stoi w ich awangardzie. Ogłoszono kryzys europejskich państw dobrobytu, podjęto próby częściowego rozmontowania infrastruktury socjalnej jako balastu na drodze dalszego rozwoju ekonomicznego. Wdrażano programy deregulacji rynku pracy i częściowej komercjalizacji systemów zabezpieczenia społecznego, ograniczano wydatki na cele społeczne, wprowadzano mechanizmy konkurencji do sfery publicznej. Kierunek tych reform wyznaczyła ideologia neoliberalna. W naukach społecznych rosło zaś przekonanie, że nowoczesne społeczeństwo ery przemysłowej nie jest bynajmniej kresem rozwoju, a późną nowoczesność czy ponowoczesność charakteryzuje raczej płynność, elastyczność i niepewność niż stałość, stabilność i bezpieczeństwo.
Czy to wszystko oznacza zmierzch europejskich państw dobrobytu? Otóż najnowsze badania, koncepcje teoretyczne i wprowadzane rozwiązania praktyczne nie pozwalają na taką konstatację. Mamy raczej do czynienia z rekonstrukcją welfare states, aby wpisać je w nowy wyłaniający się ład zbiorowy.
Europejskie państwa dobrobytu oparte są na trzech filarach. Trzecim elementem społecznego dobrostanu – obok uregulowanego rynku pracy i zinstytucjonalizowanego zabezpieczenia społecznego – są usługi społeczne. Przez lata pozostawały one w cieniu dwóch większych filarów, stanowiąc dopełnienie działań regulacyjnych (rynek pracy) i redystrybucyjnych (zabezpieczenie społeczne). Rozwój tego trzeciego filaru wyznacza dzisiaj zasadniczy kierunek ewolucji europejskich welfare states.
Usługi społeczne to wsparcie niepieniężne świadczone przez specjalistów z różnych profesji i zawodów pomocowych. Zalicza się do nich zawody medyczne, pracowników socjalnych, pedagogów szkolnych, psychoterapeutów, terapeutów zajęciowych, doradców zawodowych, pośredników pracy, animatorów kultury, organizatorów społeczności lokalnej, streetworkerów i wielu innych specjalistów od pomagania. Rozwój szeroko rozumianych usług społecznych jest kluczowym elementem europejskiego filaru społecznego wyznaczającego obecnie agendę unijnej polityki społecznej, co stanowi nowy impuls rozwojowy po latach koncentracji na promocji zatrudnienia. W myśl unijnych założeń usługi społeczne mają być kompleksowe i powszechnie dostępne, a korzystanie z nich nie powinno prowadzić do społecznej stygmatyzacji.
Celem usług społecznych jest poprawa dobrostanu naszego codziennego funkcjonowania, chodzi o zapewnienie możliwie wysokiego komfortu życia w razie choroby, niepełnosprawności, starzenia się, samotności oraz umożliwienie pełnienia – pomimo ograniczeń – funkcji i ról społecznych i w ten sposób podtrzymanie uczestnictwa w życiu społecznym.
W XX wieku w europejskich państwach dobrobytu działalność pomocowa została w znacznej mierze sprofesjonalizowana i zinstytucjonalizowana. Innymi słowy, działania pomocowe powierzono specjalistom i postanowiono prowadzić w sposób zorganizowany, w tym w placówkach całodobowego pobytu. W tych ostatnich umieszcza się ludzi z różnych względów niesamodzielnych życiowo, aby ich usamodzielnić, czyli niejako „naprawić” (wyleczyć, zresocjalizować, zrehabilitować), albo się nimi opiekować (opieka dotyczy osób starszych, niepełnosprawnych, dzieci w pieczy zastępczej). Wzorem pomagaczy-profesjonalistów (ang. helping professionals) stali się lekarze – fachowcy po kierunkowych studiach wyższych, pracujący w szpitalach i ambulatoriach, wykorzystujący w pracy zawodowej wiedzę naukową, nowoczesny sprzęt medyczny i często decydujący „za pacjentów” (w imię ich dobra, czyli przywrócenia zdrowia). Od lat sześćdziesiątych XX wieku narastała w Europie krytyka całodobowych placówek leczniczo-opiekuńczych jako instytucji totalnych – udzielających wsparcia, ale odbierających pacjentom i pensjonariuszom prawo do samostanowienia. Ale dopiero na naszych oczach profesjonalne praktyki pomocowe przechodzą prawdziwą rewolucję. Rewolucja polega na dążeniu do ich uśrodowiskowienia, uspołecznienia i spersonalizowania. Chodzi o to, aby korzystanie ze wsparcia nie wyrywało człowieka niesamodzielnego z naturalnego środowiska życia. W myśl nowych założeń usługi społeczne mają być dostępne w środowisku lokalnym, w miejscu zamieszkania, mają być szyte na miarę potrzeb i oczekiwań osób korzystających ze wsparcia i być świadczone w sposób upodmiotawiający, a nie uprzedmiotawiający usługobiorców. Zwraca się uwagę, że usługi personalizowane są de facto współformatowane przez osoby korzystające ze wsparcia, co ekonomiści określają mianem koprodukcji usług.
Nauka szuka nowych sposobów organizacji i świadczenia usług społecznych, aby wykorzystać zdobycze czwartej rewolucji przemysłowej spod znaku nowych technologii IT. Rewolucja 4.0 na naszych oczach reorganizuje ład zbiorowy prawdopodobnie w nie mniejszym stopniu (a na pewno szybciej) niż pierwsza rewolucja przemysłowa. Warto przy tym zauważyć, że wywoływane zastosowaniem nowoczesnych rozwiązań IT łączy się programowo z transformacją energetyczną i szeroko rozumianą kwestią ekologiczną. Rewolucja 4.0 kończy erę rozwoju gospodarczego opartego na paliwach kopalnych jako podstawowym źródle energii, a zarazem rozwiązywanie XXI-wiecznej kwestii ekologicznej jest niejako kontynuacją działań z okresu rozwiązywania XIX-wiecznej kwestii robotniczej. Proekologiczność nowego zielonego ładu (który dopiero się wyłania) nie sprowadza się bowiem li tylko do upowszechniania nowych sposobów wytwarzania i konsumowania energii, ale ma bardziej uniwersalny wymiar, którego podstawą jest troska o jakość życia ludzi, rodzin i społeczeństw. Ważnym elementem społecznego dobrostanu jest tu dostęp do usług społecznych. Rozwiązania IT mają ułatwić dostęp, ale świadczenie usług pozostaje w rękach profesjonalnych helperów, gdyż ze względu na oczekiwany współczynnik humanistyczny i środowiskowy nie da się tego zadania powierzyć inteligentnym maszynom. Zarazem chodzi o nowy format profesjonalizmu praktyk pomocowych. Profesjonalny pomagacz w tym formacie to nie specjalista, który – jak kiedyś lekarz – „wie lepiej”, co człowiekowi jest potrzebne, ale także nie sterylny realizator złożonych zamówień, jak to ma miejsce w skomercjalizowanych usługach medycyny estetycznej. To specjalista potrafiący zbudować relację pomocową opartą na wzajemnym szacunku i partnerskiej współpracy. Korzystający z pomocy to zaś ani podopieczni, ani konsumenci, lecz mieszkańcy, obywatele. Na uczelniach wypracowuje się obecnie podstawy nowej metodyki kompetentnego pomagania.
Reorganizację praktyk pomocowych niezbyt fortunnie zwykło się określać w dyskursie publicznym i w dokumentach programujących mianem polityki deinstytucjonalizacji. Deinstytucjonalizacja to proces przechodzenia od organizowania wsparcia opartego na placówkach do jego organizowania w sposób środowiskowy, z wykorzystaniem zasobów lokalnych społeczności, a zwłaszcza infrastruktury usług społecznych, tak aby osoby niesamodzielne życiowo mogły pozostawać w swoich domach, rodzinach i środowiskach. Celem deinstytucjonalizacji jest uspołecznienie udzielanego wsparcia i zarazem jego personalizacja. Deinstytucjonalizacja to więc w swej istocie program pozytywny; istotą zmiany systemowej nie jest tu likwidacja placówkowych form wsparcia, ale oferowanie wsparcia adekwatnego do potrzeb w sposób pozwalający osobom wspieranym funkcjonować w możliwie pełnym stopniu w życiu społecznym. Deinstytucjonalizacja to tak naprawdę uśrodowiskowienie systemu pomocowego.
Celem operacyjnym deinstytucjonalizacji jest zastępowanie, gdy to możliwe, placówek długookresowej, całodobowej opieki innymi rozwiązaniami organizacyjnymi. To właśnie w takich placówkach istnieje wysokie ryzyko organizacji pobytu według logiki instytucji totalnej, polegającej na świadomym bądź mimowolnym dążeniu personelu do zagospodarowania formalnymi regułami wszystkich aspektów pobytu pensjonariuszy w placówce. Osoby mieszkające w takich placówkach de facto wychodzą z roli mieszkańców, a ich społeczny status sprowadzony zostaje do roli niesamodzielnych życiowo pensjonariuszy, kontrolowanych przez „wiedzący lepiej” fachowy personel. Zarazem nie oznacza to bynajmniej dążenia do zamykania czy ograniczania działalności placówek dziennego pobytu. Chodzi raczej o środowiskowy model ich funkcjonowania, a więc o otwartość, odbiurokratyzowanie i współpracę z otaczającym środowiskiem. Placówki otwarte o profilu środowiskowym, ujmując to obrazowo, są bardziej w posiadaniu korzystających ze wsparcia mieszkańców niż zatrudnionego tam personelu i stają się bardziej elementem środowiska lokalnego niż zasobem infrastrukturalnym w dyspozycji władzy lokalnej czy służb społecznych.
Pandemia potwierdziła konieczność rozwijania środowiskowych form wsparcia opartych na usługach społecznych. Liczne badania jasno pokazały, że seniorzy pozostający w swych domach i korzystający ze wsparcia rodziny, sąsiadów, służb społecznych i wolontariuszy znaleźli się pomimo ograniczeń związanych z koronawirusem w znacznie lepszym położeniu niż pensjonariusze domów opieki, poddani w imię wymogów reżimu sanitarnego wielomiesięcznej izolacji społecznej.
Wszystkie państwa członkowskie UE powinny obecnie wdrażać politykę deinstytucjonalizacji. Na początku lipca 2021 roku polski rząd przedstawił do konsultacji społecznych projekt „Strategii rozwoju usług społecznych”. Przewiduje ona koncentrację działań na rzecz uśrodowiskowienia praktyk pomocowych w pięciu obszarach, jakimi są: wsparcie osób niepełnosprawnych, piecza zastępcza, wsparcie osób z problemami i zaburzeniami psychicznymi, opieka senioralna, pomoc w wychodzeniu z kryzysu bezdomności.
15 marca 2021 roku zorganizowaliśmy na Uniwersytecie Warszawskim (w trybie zdalnym) międzynarodową konferencję Deinstytucjonalizacja w politykach publicznych. Nowy paradygmat rozwoju z udziałem decydentów publicznych (w tym przedstawicieli Komisji Europejskiej i rządu), naukowców i praktyków z organizacji pozarządowych (w tym europejskich organizacji sieciujących). Po konferencji powołaliśmy na naszej uczelni Obserwatorium Deinstytucjonalizacji. To grupa badawcza skupiająca naukowców z Wydziału Stosowanych Nauk Społecznych i Resocjalizacji, Centrum Europejskiego, Instytutu Studiów Społecznych im. Profesora Robera Zajonca oraz Digital Economy Lab, która stawia sobie za cel prowadzenie monitoringu procesów deinstytucjonalizacji i uśrodowiskowienia praktyk pomocowych w naszym kraju. Grupa, oprócz wspomnianej konferencji, zorganizowała też cykl trzech seminariów tematycznych Monitorowanie procesów deinstytucjonalizacji. Po wakacjach chcielibyśmy przystąpić do prac analityczno-badawczych, tak aby w marcu 2022 roku móc przedstawić monitoringowy bilans otwarcia.
Dr hab. Marek Rymsza, socjolog, kieruje Zakładem Socjologicznych Analiz Polityk Publicznych w Instytucie Stosowanych Nauk Społecznych UW. Prodziekan do spraw rozwoju i współpracy na Wydziale Stosowanych Nauk Społecznych i Resocjalizacji UW
