logo
FA 6/2021 informacje i komentarze

Finansowanie pod lupą NIK

Wraz z wejściem w życie Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce od 1 stycznia 2019 roku zaczęły obowiązywać nowe zasady finansowania szkół wyższych. Zamiast dotacji podmiotowej na działalność dydaktyczną i na utrzymanie potencjału badawczego wprowadzono subwencję, czyli świadczenie publicznoprawne o charakterze bezzwrotnym oraz – w odróżnieniu od dotacji – bezwarunkowym i nieodpłatnym. Zmianom przyjrzała się Najwyższa Izba Kontroli. Audytowi poddano 17 ze 131 uczelni publicznych, w tym 10 akademickich. Najwięcej zarzutów skierowano jednak pod adresem szefostwa resortu nauki.

Kontrola objęła okres od 2018 do końca III kwartału 2020 roku, kiedy sektorem nauki i szkolnictwa wyższego zawiadywał Jarosław Gowin. Zdaniem kontrolerów, nowy system przyczynił się do zapewnienia stabilności finansowej uczelni, jednocześnie zwiększając ich autonomię w wyborze ścieżki rozwoju. Stworzył również szersze możliwości zarządzania uczelniami, ale zarazem utrudnił ministrowi kontrolę nad przekazywanymi środkami. Inspektorzy wytykają urzędnikom, że nie przeprowadzono w resorcie analizy ryzyka i nie określono adekwatnych mechanizmów kontroli, choć wystąpiły ku temu istotne przesłanki. Co więcej, ponieważ projekt nowej polityki naukowej państwa nie został, wbrew ustawie, uchwalony przez rząd do końca marca 2020 r. (dopiero w grudniu przekazano go do konsultacji), może to skutkować niewłaściwym ukierunkowaniem przekazywanych uczelniom środków. Efekty poznamy zapewne po przyszłorocznej ewaluacji.

W latach 2018–2020 sprawdzane przez NIK uczelnie osiągnęły przychody z podstawowej działalności operacyjnej w łącznej kwocie 8185 mln zł, w tym 2696 mln zł w 2018 r., 3219,2 mln zł w 2019 r. oraz 2269,7 mln zł do końca III kwartału 2020 r. Ich zysk netto w omawianym okresie wyniósł 622,2 mln zł. Najwyższy zanotowała Akademia Górniczo-Hutnicza (prawie 240 mln zł). Głównym źródłem przychodów była dotacja podmiotowa oraz subwencja. Udział tych środków w strukturze przychodów wahał się w kontrolowanym okresie między 57–62,7% (Akademia Pedagogiki Specjalnej im. M. Grzegorzewskiej w Warszawie) a 92,7–96,2% (PWSZ w Lesznie).

W roku 2018 w ramach dotacji uczelnie dostały na działalność dydaktyczną 10,3 mld zł, na pomoc materialną dla studentów i doktorantów 1,4 mld zł oraz 223 mln zł na zadania projakościowe. W kolejnych latach dydaktykę i badania finansowano już z subwencji (13,3 mld zł w 2019 i 13,7 mld zł w 2020 r.), zaś dotacja podmiotowa objęła wsparcie studentów z niepełnosprawnościami. Najwyższą subwencję przyznano uniwersytetom: Jagiellońskiemu (877,5 mln zł w 2019 i 894 mln zł w 2020 r.), Warszawskiemu (820 mln zł; 805,3 mln zł) oraz Akademii Górniczo-Hutniczej (586,3 mln zł; 592 mln zł).

Co do zasady, wydatkowanie tych środków było prawidłowe. W dwóch przypadkach stwierdzono jednak uchybienia. Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w sposób niecelowy i niegospodarny wydał 24,8 tys. zł. Z kolei Akademia Wychowania Fizycznego w Krakowie przeznaczyła 19,4 tys. zł na zakupy niezwiązane bezpośrednio z przeznaczeniem i charakterem dotacji, tj. sprzęt fotograficzny, elektroniczny i do rejestracji wizualnej.

Uczelnie, jak zauważają audytorzy, miały spore problemy z absorpcją środków. W ocenie NIK związane jest to z przyznawaniem ich (zwłaszcza zwiększeń subwencji pod koniec roku – w 2019: ok. 1,4 mld zł, do XI 2020 – 41,1 mln zł) bez pełnej analizy danych zamieszczonych w systemie POL-on dotyczących potencjału naukowego i dydaktycznego uczelni oraz ich sytuacji finansowej. Izba zarzuciła ponadto ministrowi, że w 2019 r. w sposób nierzetelny zwiększył subwencje dla czterech uczelni (Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy, Akademia Pomorska w Słupsku, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II, Politechnika Świętokrzyska) na łączną kwotę 25 mln zł. Podstawą miała być jedynie poprawka wniesiona przez grupę posłów w toku prac nad projektem budżetu.

Decyzją ministra, która znacząco wpłynęła na system podziału subwencji, było ograniczenie w 2020 r. mechanizmu algorytmu projakościowego. Zamiast tego szef resortu zapewnił uczelniom po równo środki na poziomie 98% albo 100% subwencji roku poprzedniego. W efekcie niektórzy beneficjenci otrzymali mniej niż gdyby zastosowano algorytm, który miał gwarantować obiektywne ustalanie wysokości środków przeznaczonych na bieżącą działalność dydaktyczną i badawczą.

W 2020 r. minister przyznał też wybranym uczelniom skarbowe papiery wartościowe w wysokości 889,5 mln zł. W przypadku 10 uczelni (łączna kwota 212 676 tys. zł) podziału dokonano bez przeprowadzenia udokumentowanych analiz dotyczących potrzeb i sytuacji finansowej uczelni, co – zdaniem NIK – było działaniem nierzetelnym.

Raport przynosi pozytywną ocenę dla zainicjowanych i wdrożonych dwóch programów skierowanych do uczelni akademickich („Inicjatywa Doskonałości – Uczelnia Badawcza”, „Regionalna Inicjatywa Doskonałości”) oraz jednego dla uczelni zawodowych („Dydaktyczna Inicjatywa Doskonałości”). NIK zwróciła jednak uwagę na aneksy do umów, jakie zawarto z uczelniami wyłonionymi w konkursie IDUB. Oprócz zmian wynikających ze sposobu finansowania (zamiast subwencji – skarbowe papiery wartościowe), wprowadziły one m.in. zapis stanowiący, że uczelnie nie są zobowiązane do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji kosztów działań. W ocenie kontrolerów stwarza to ryzyko wykazania w ewaluacji śródokresowej oraz końcowej nierzetelnych danych w zakresie środków wydatkowanych na poszczególne działania objęte programem, jak również w zakresie faktycznie poniesionych kosztów na jego realizację.

Inspektorzy przyjrzeli się też strategiom rozwoju w poszczególnych uczelniach. Okazało się, że w większości realizowano te, które powstały jeszcze przed wdrożeniem nowego prawa, na podstawie nieobowiązujących już przepisów. Poza tym dokumenty przygotowano w sposób, który uniemożliwiał obiektywną ocenę stopnia realizacji przyjętych celów i zadań – nie określano w nich mierników i wskaźników realizacji celów i zadań, ram finansowych i potencjalnych źródeł przychodów, zakładanych efektów oraz systemu monitorowania i ewaluacji strategii. Tak było m.in. w PWSZ w Elblągu oraz w PWSIiP w Łomży. Do dnia zakończenia kontroli jedynie Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach oraz Uniwersytet im. A. Mickiewicza w Poznaniu opracowały nowe strategie.

Traman

Wróć