logo
FA 12/2022 informacje i komentarze

Zbigniew Kmieciak

Co z odwołaniami?

Co z odwołaniami? 1

Prof. Zbigniew Kmieciak, prawnik, prorektor Uniwersytetu Łódzkiego ds. nauki, wyjaśnia, co w kontekście ewaluacji znaczy popularnie stosowany termin „odwołanie” i jaka relacja występuje pomiędzy nim i pojęciem „wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy”.

Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewiduje wniesienia odwołania od decyzji ministra o przyznaniu kategorii naukowej, dopuszcza natomiast skorzystanie ze środka zaskarżenia nazwanego „wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy”. To istotna różnica z punktu widzenia właściwości organu administracyjnego, który podejmuje ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Z klasycznym odwołaniem mamy do czynienia w sytuacji, w której decyzję administracyjną (a właśnie w tej formie następuje przyznanie kategorii naukowej) kwestionujemy, wnosząc zarzuty do organu wyższej instancji. Tymczasem w przypadku zaskarżenia decyzji zawierającej ocenę działalności naukowej, czego konsekwencją jest przyznanie określonej kategorii naukowej, możemy mówić o szczególnym rodzaju odwołania, oznaczanego jako niedewolutywne. Oznacza to, że skierowane jest ono do tego samego organu, który wydał kwestionowany akt.

Wniesienie odwołania powoduje przedłużenie stanu zawisłości sprawy, czyli jej dalsze pozostawanie w administracyjnym toku instancji. Ustaje on wraz z wydaniem decyzji ostatecznej. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję organu administracyjnego jest równoznaczne z jej wejściem do obrotu prawnego – wywołaniem skutków prawnych wiążących dla adresata. Ważne jest to, że uruchomienie tego trybu zaskarżenia decyzji łączy się z obowiązkiem rozpoznania sprawy w jej pełnym zakresie przedmiotowym, zaś umocowany do tego organ nie jest związany zakresem sformułowanych przez stronę zarzutów. Formą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy jest wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zapadłej wcześniej decyzji bądź jej uchyleniu i orzeczeniu na nowo co do istoty sprawy (zmianie decyzji).

Wnoszący środek zaskarżenia nie muszą obawiać się ryzyka pogorszenia swojej sytuacji prawnej, gdyż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ustanowiony w k.p.a. generalny zakaz reformationis in peius (zmiany na gorsze). Nie znajduje on zastosowania wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Nietrudno zauważyć, że z uwagi na istnienie gwarancji procesowych w postaci środków zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji (klasycznego odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), do czasu upływu terminu do ich wniesienia decyzja pierwszoinstancyjna jest niejako „warunkowa”. Skorzystanie z jednego z wyróżnionych rodzajów odwołań w przewidzianym przepisami prawa terminie i uwzględnienie go sprawia, że pierwotne rozstrzygnięcie traci swój prawny byt (nigdy nie wejdzie do obrotu prawnego). Uzyskanie przez dany podmiot np. najpierw kategorii „B”, a następnie przyznanie – w rezultacie rozpatrzenia przez ministra środka zaskarżenia decyzji – kategorii „B+” powoduje stan związania od początku drugą z decyzji (przyjmujemy, że pierwszej decyzji nigdy nie było).

Włączenie do naszego porządku prawnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadnione było – podobnie jak w innych systemach prawnych – faktem umocowania do rozstrzygania niektórych rodzajów spraw organów szczebla centralnego (ministrów w rozumieniu k.p.a.), nad którymi nie ma wyższej instancji. Jak w takiej sytuacji zapewnić obiektywizm rozstrzygnięcia, który przecież może być poddawany w wątpliwość przy użyciu argumentu „zajęcia się sprawą” przez osoby, które już raz ją rozpatrywały? Zagrożenie to ma eliminować konstrukcja wyłączenia od udziału w postępowaniu urzędnika, który wcześniej uczestniczył „w wydaniu zaskarżonej decyzji”. W ustawodawstwie wielu państw funkcjonuje też zasada, że pierwszą z decyzji podpisuje osoba działająca z upoważnienia kierownika organu, zaś drugą, zawierającą ostateczne rozstrzygnięcie, sam kierownik organu, np. minister. W Polsce taka praktyka stosowana była i jest przez część organów administracji publicznej, nad którymi nie ma organów wyższego stopnia.

Wróć