Grzegorz Tutak
Rys. Sławomir Makal
Problematyka migracji we współczesnym świecie jest niezwykle aktualnym, ważnym i wielowymiarowym zagadnieniem. Choć zjawisko to jest stałym elementem życia człowieka na Ziemi, to właśnie w ostatnich dziesięcioleciach procesy związane z migracją ludności nabrały niespotykanego dotąd tempa. Wśród przyczyn takiego stanu rzeczy znajdują się wielopłaszczyznowe zmiany społeczne, gospodarcze, polityczne i kulturowe, będące niejednokrotnie impulsem do podjęcia decyzji o przeniesieniu się z jednego miejsca na drugie, z jednego państwa do drugiego. Co więcej, wspomniane zmiany są nie tylko przyczyną, ale także efektem przepływów migracyjnych. Rozwój technologii, środków komunikacji oraz proces globalizacji spowodowały, że ograniczenia, które kilkadziesiąt lat temu stanowiły przeszkodę w realizacji planów czy marzeń wielu ludzi, dzisiaj straciły na znaczeniu. Istotne są w tym kontekście także wydarzenia z przeszłości, które bezpośrednio lub pośrednio legły u podstaw dzisiejszych relacji międzynarodowych.
Słowo „migracja” odmieniane jest przez wszystkie przypadki, w różnych konfiguracjach i kontekstach. Bardzo dobrym przykładem takich działań jest obecnie dobiegająca końca kampania wyborcza. Problematyka migracji stała się elementem strategii wyborczej praktycznie wszystkich ugrupowań politycznych. Jeszcze kilkanaście lat temu temat ten był praktycznie nieobecny w naszej przestrzeni publicznej. Choć w tym miejscu warto zauważyć, że po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku pojawiał się temat emigracji i konsekwencji, jakie niesie za sobą znaczny wyjazd Polaków za pracą za granicę. I choć temat powracał co jakiś czas w przestrzeni medialnej, to dopiero kryzys migracyjny w Europie po 2015 roku niejako na stałe wprowadził do debaty problematykę migracji w Polsce. Warto przypomnieć, że właśnie rok 2015 był także rokiem wyborczym i to wtedy władzę przejęło ugrupowanie polityczne Prawo i Sprawiedliwość. Problematyka przymusowej relokacji setek tysięcy migrantów przybywających nielegalnie do Europy rozpaliła debatę publiczną nad tym, czy Polska powinna się godzić na ten mechanizm. Dzisiaj stajemy przed tym samym dylematem, choć, jak już wiadomo, rząd nie zgodzi się na przyjęcie paktu migracyjnego forsowanego w Unii Europejskiej, wprowadzającego chociażby rekompensatę za odmowę przyjęcia imigrantów na terytorium Polski. Po 2015 roku możemy także zasugerować stwierdzenie, że problematyka migracji została upolityczniona i rozpoczął się proces jej sekurytyzacji. Trwająca kampania wyborcza oraz narracja partii rządzącej łączą ściśle kwestie migracji z bezpieczeństwem, co nie pozostaje bez wpływu na politykę imigracyjną Polski. Jednakże w perspektywie wyborów parlamentarnych nasuwa się pytanie, czy podejście do kwestii relokacji migrantów uległoby zmianie w przypadku przegranej partii rządzącej. Pojawia się także pytanie o kształt polityki imigracyjnej Polski po jesiennych wyborach.
Pewną próbą odpowiedzi na te pytania oraz na pytanie, czym jest warunkowana polityka wobec imigracji, jest monografia mojego autorstwa zatytułowana Polityka imigracyjna Polski w latach 2004-2015, która ukazała się nakładem Wydawnictwa KUL. Publikacja podejmuje ciekawą i szeroką tematykę. Celem pracy było kompleksowe ujęcie zagadnienia polityki imigracyjnej Polski w latach 2004–2015, w tym także poprzez uwzględnienie najważniejszych determinant o charakterze historycznym, gospodarczym, prawnym, społeczno-kulturowym i bezpieczeństwa, które – w mojej opinii – miały znaczenie dla podejmowanych rozwiązań prawno-instytucjonalnych w przedmiotowym zakresie.
W publikacji podjąłem problematykę istoty i specyfiki szeroko rozumianej polityki migracyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem i wyodrębnieniem z niej polityki imigracyjnej. Zwróciłem uwagę na procesy, jakim została poddana omawiana polityka, scharakteryzowałem jej instrumenty i elementy składowe. Warto wspomnieć, że w publikacji zostały przedstawione dane statystyczne, koncepcje i podejścia kościołów i związków wyznaniowych wobec migracji, koncepcje organizacji pozarządowych czy też działania największych polskich miast w kontekście realizacji omawianej polityki. Nie bez znaczenia pozostaje poruszona w książce problematyka członkostwa Polski w Unii Europejskiej i jej wpływu na przyjmowane rozwiązania w zakresie polityki imigracyjnej Polski. Czym zatem jest polityka migracyjna, a w jej obrębie polityka imigracyjna?
Badacze procesów migracyjnych Stephen Castles i Mark Miller twierdzą, że współczesne migracje stały się elementem transnarodowej rewolucji, która zmienia zarówno społeczeństwa, jak i życie polityczne na całej kuli ziemskiej. Przeobrażenia te są wynikiem globalizacji, postępującej integracji – niejednokrotnie wielowymiarowej – między państwami, a także liberalizacji sytemu prawnego. Co więcej, cechą współczesnych ruchów ludnościowych jest przyspieszenie, zróżnicowanie i feminizacja migracji. Międzynarodowe migracje zmuszają państwa do podjęcia działań regulujących przepływy ludnościowe w ich granicach czy nawet szerzej – w regionie. Dobrym przykładem takich reakcji jest Unia Europejska, jednym z obszarów jej działania jest wspólnotowa polityka imigracyjna i zarządzanie granicami. UE i jej państwa członkowskie intensyfikują wysiłki, by wypracować skuteczną, humanitarną i bezpieczną europejską politykę migracyjną. Niemniej to państwa nadal pozostają podstawowym i zasadniczym filarem regulującym ruchy migracyjne. Konsekwencją migracji jest wysiłek państw na rzecz regulowania migracji, innymi słowy kontrola przepływów ludnościowych. James F. Hollifield wskazuje, że współczesne państwa stanęły przed dylematem „liberalnego paradoksu”. Polega on na tym, że z jednej strony międzynarodowe siły gospodarcze (handel, inwestycje) popychają państwa w kierunku większej otwartości, podczas gdy międzynarodowy system państwowy i siły polityczne postulują większe zamknięcie. Czym zatem jest polityka migracyjna?
Odpowiedzią każdego państwa na migracje jest polityka migracyjna. Zauważmy, że polityka państwa jest jednym z elementów kształtujących migracje, bowiem ma znaczenie w kontekście decyzji warunkujących przemieszczanie się ludzi w miejsce docelowe. To właśnie poprzez określony model polityki cudzoziemcy uzyskują możliwość pobytu w państwie docelowym po spełnieniu niezbędnych warunków, nabywają obywatelstwo, mają zapewnione prawa, ale i obowiązki. Polityka państwa reguluje warunki wjazdu do kraju, pobytu w nim i wyjazdu z niego. Dotyczy to nie tylko cudzoziemców przybywających w granice państwa, ale i własnych obywateli wyjeżdżających poza granice kraju, decydujących się pozostać w wybranym przez siebie miejscu. Co istotne, polityka państwa wobec migracji nie tłumaczy ich przyczyn, a raczej stanowi odpowiedź na nie poprzez działanie na możliwe konsekwencje dla społeczeństwa, systemu gospodarczego czy bezpieczeństwa państwa. Dotychczasowe uwagi sugerują nam, że politykę migracyjną warunkuje szereg polityk szczegółowych, które adresowane są do różnych grup migrantów. Zatem jako politykę migracyjną możemy rozumieć wszelaką działalność państwa w zakresie regulowania przepływów migracyjnych, tj. zasad wjazdu, pobytu i wyjazdu cudzoziemców oraz działań wobec obywateli własnego państwa przebywających czasowo lub na stałe poza granicami, za pomocą odpowiednich instrumentów. Oczywiście definicji omawianego pojęcia jest wiele. Często pojęcie polityki migracyjnej jest traktowanie tak samo jak zagadnienie polityki imigracyjnej. Osobiście uważam to za błąd. Pojęciem szerszym w tym przypadku będzie polityka migracyjna, ponieważ dotyczy nie tylko cudzoziemców, ale także działań państwa wobec np. Polonii. Traktowanie synonimiczne obu pojęć jest swoistym uproszczeniem. Polityka imigracyjna będzie swoim zakresem obejmować całokształt działań państwa, w tym warunki wjazdu, pobytu i wyjazdu cudzoziemców, kwestie nabycia obywatelstwa czy chociażby dostępu do rynku pracy. W jej obszarze będzie także znajdować się kwestia integracji, traktowana często jako osobna polityka. Polityka imigracyjna jako dziedzina aktywności państwa musi uwzględniać dwoistość perspektyw. Z jednej strony brać pod uwagę kwestie adaptacji imigrantów w społeczeństwie, praw i obowiązków im przysługujących oraz różnic kulturowych. Z drugiej strony uwzględniać stosunek społeczeństwa do cudzoziemców, kwestie przełamania barier kulturowych, stereotypów czy kategoryzacji „my” i „oni”.
Pojęcie polityki migracyjnej zawiera w sobie wiele pojęć, ujęć i koncepcji, które nakazują kompleksowe traktowanie procesów migracyjnych, w których zarówno kwestie emigracji, jak i imigracji stanowią części składowe tego samego zjawiska. Polityka migracyjna kształtuje, realizuje, niekiedy udoskonala przepływy ludnościowe, stanowi swego rodzaju plan co do wielkości i zakresu wspomnianych ruchów. Ponadto jest narzędziem kontroli, bowiem zarządzanie migracjami może zostać wykorzystane w konkretnej sytuacji do realizacji przyjętych celów. Dla powodzenia realizacji polityki migracyjnej kluczowe jest więc efektywne i kompetentne nią administrowanie.
Marek Okólski twierdzi, że polityka migracyjna powinna opierać się na doktrynie migracyjnej. Co należy rozumieć pod tym pojęciem? Otóż jak uważa wspomniany autor, pod pojęciem doktryny migracyjnej powinniśmy rozumieć naczelną zasadę polityki, która odpowiada racji stanu, stanowi ideę humanitarną, filozofię państwa w zakresie migracji. Zasadę, która odwołuje się do tradycji narodowych i międzynarodowych lub też jest niepisaną zasadą, jednakże zakorzenioną w świadomości polityków, bądź też jest zasadą konstytucyjną. W tym miejscu można by postawić pytanie, czy po 1989 roku w Polsce taka doktryna miała miejsce? Wydaje się, że nie. Przez długi czas cechą polityki migracyjnej Polski były działania ad hoc, podejmowanie w wyniku wystąpienia określonej okoliczności. Brakowało i brakuje długofalowego działania, strategii ponadpartyjnej realizowanej niezależnie od ugrupowania politycznego będącego u władzy.
Tworząc wspomnianą wcześniej publikację, podjąłem próbę określenia uwarunkowań, które miały znaczenie dla kształtu i realizacji polityki imigracyjnej Polski w latach 2004-2015. Omówiłem szereg uwarunkowań o charakterze historycznym, gospodarczym, społeczno-kulturowym oraz z zakresu bezpieczeństwa. Warto wspomnieć, że Polska coraz częściej staje się miejscem docelowym imigracji. Wzrost zainteresowania Polską skłania do refleksji nad przyszłością i kształtem przyszłej polityki imigracyjnej. Istotnego znaczenia nabierają kwestie bezpieczeństwa. Jak wskazuję w swojej publikacji, bezpieczeństwo ma silne korelacje z polityką, niejednokrotnie stanowi punkt odniesienia podejmowanych działań, decyzji politycznych, czasem ich usprawiedliwienie, innym razem przyczynę. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na sytuację na granicy polsko-białoruskiej. Polska stała się celem presji migracyjnej inspirowanej przez reżim Łukaszenki. W okresie letnim 2021 roku białoruskie służby specjalne i graniczne stopniowo sprowadzały pod granicę z Polską, Litwą i Łotwą bliskowschodnich migrantów ekonomicznych, jawnie deklarujących chęć przedostania się do krajów Europy Zachodniej, takich jak Niemcy czy Francja. Tak zwane „biura podróży”, afiliowane m.in. przy białoruskiej administracji, świadczyły usługi przerzutu migrantów do krajów UE przez wspomnianą polsko-białoruską granicę. Jak się okazało, jest to element działań hybrydowych. W tym przypadku możemy mówić o instrumentalizacji migracji. Proces ten odnosi się do celowego wykorzystywania ruchów migracyjnych przez różne grupy interesów, instytucje lub państwa w celu osiągnięcia określonych korzyści lub celów politycznych, ekonomicznych, społecznych lub kulturowych. Może ona obejmować zachęcanie do migracji, hamowanie migracji lub manipulację migracją w sposób sprzyjający interesom danego podmiotu. Tak rozumiana instrumentalizacja jako działanie hybrydowe ma na celu nie tylko osłabienie państw dotkniętych tymi działaniami, ale także ma sprawić wrażenie, że stawiany przez nie opór ma zostać odebrany jako przejaw brutalności, tworzyć wizerunek państw, które nie wypełniają swoich zobowiązań w zakresie praw człowieka. I dochodzimy tutaj do pewnego procesu, który stanowi kolejne pole badań, mianowicie sekurytyzacji migracji.
Warto zauważyć, że migracje w Polsce łączone są z kwestią bezpieczeństwa, zwłaszcza po 2015 roku. Imigracja jako efekt procesów globalizacji powoduje, że wkraczamy powoli w erę postnarodową, gdy coraz widoczniejsze stają się obawy dotyczące zagrożeń suwerenności państwowej, obywatelstwa i tożsamości. Zdolność lub niezdolność do kontrolowania swoich granic, a tym samym w pewien sposób populacji, jest warunkiem sine qua non suwerenności. Migracje międzynarodowe ze względu na swoją złożoność, rozproszony charakter i wewnętrzne sprzeczności wpływają na bezpieczeństwo państwa w inny sposób niż pozostałe zagrożenia. Warto zaznaczyć, że wpływ na postrzeganie imigracji przez pryzmat bezpieczeństwa ma m.in. kontekst polityczny, społeczny, demograficzny, jednakże w dużej mierze mają one charakter subiektywny. Dalej, zależny jest od perspektywy określonych grup interesów, od położenia państwa występującego w roli podmiotu wysyłającego, tranzytowego czy przyjmującego. Wreszcie przez pryzmat konsekwencji, a więc skutków o charakterze społecznym, demograficznym, ekonomicznym. Proces sekurytyzacji polega na tym, że określenie danego problemu jako zagrożenia bezpieczeństwa implikuje podjęcie nadzwyczajnych środków. Usprawiedliwieniem takich działań jest właśnie wskazywanie danego problemu jako zagrożenia. Warto nadmienić, że w tym przypadku zagrożenia ujmowane są w kategoriach egzystencjalnych. Istotnym polem takiego działania jest płaszczyzna polityczna, na której zapadają decyzje polityczne. Proces sekurytyzacji odnosi się zatem do płaszczyzny politycznej, w której kreuje się konkretną wizję polityki ukształtowaną uprzednio przez wzajemne relacje między państwem i społeczeństwem w kontekście bezpieczeństwa. Istotnym elementem w procesie sekurytyzacji jest akt mowy, za pomocą którego określane jest dane zjawisko jako zagrożenie.
Warto zaznaczyć, że definiowanie zagrożeń przez państwo i społeczeństwo nie musi być tożsame. To, że państwo nie ujmuje danej kwestii w kategoriach zagrożenia, nie oznacza, że społeczeństwo podziela to odczucie i odwrotnie. Jednakże to państwo, elity polityczne mają istotny wkład w formułowanie tematu w kategoriach bezpieczeństwa. Państwo pozostaje najważniejszym podmiotem sekurytyzującym. W Polsce zjawisko sekurytyzacji imigracji jest stosunkowo nowym procesem. Za symboliczny początek procesu sekurytyzacji imigracji można uznać wygraną partii Prawo i Sprawiedliwość. Partia ta wraz z posłami Zjednoczonej Prawicy stworzyła rząd, którego narracja dotycząca problematyki imigracji skupiła się wokół zagrożeń i negatywnych następstw tego procesu. Obecnie, w kontekście trwającej kampanii wyborczej, wszystkie ugrupowania polityczne łączą imigrację z bezpieczeństwem, z problematyką zagrożenia państwa. Być może sytuacja na polsko-białoruskiej granicy, trwająca kampania polityczna zmieniły na długi czas kwestie podejścia do problematyki imigracji, a co za tym idzie – polityki imigracyjnej. Jest to więc kolejny, niezwykle ciekawy obszar badań, nad którym należy się pochylić.
Dr Grzegorz Tutak, Wydział Nauk Społecznych KUL, Katedra Teorii Polityki i Studiów Wschodnich, koordynator kierunku bezpieczeństwo narodowe, kurator Legii Akademickiej KUL
