logo
FA 10/2021 informacje i komentarze

Robert W. Ciborowski

Podział nie do zasypania

Kluczowym aspektem funkcjonowania szkolnictwa wyższego jest określenie modelu jego finansowania. Coraz częściej można zaobserwować odejście od dotychczasowego modelu humboldtowskiego, opartego na edukacji i badaniach naukowych, w kierunku nowych, bardziej praktycznych form współpracy nauki i przedsiębiorstw, skutkujących większym udziałem środków komercyjnych w finansowaniu uczelni. Mimo to głównym źródłem pieniędzy na szkolnictwo wyższe pozostaje państwo, co w połączeniu z szerszymi wymaganiami resortu nauki (ewaluacja) skutkuje koniecznością zmian budżetowego mechanizmu finansowania.

Poziom publicznych środków finansowych na szkolnictwo wyższe w relacji do PKB rośnie w Polsce bardzo powoli. Ostatnio stabilizuje się w okolicach 0,85% PKB. Stawia to Polskę w gronie krajów o najniższych takich wskaźnikach w Unii Europejskiej, w której średnia wynosi około 1,5% PKB. Zatem polskie szkolnictwo wyższe musi być traktowane jako słabo finansowane i posiadające niewielkie możliwości „doganiania” europejskiej czołówki.

Największa część środków przeznaczana jest na wydatki płacowe, stanowiące w budżetach uczelni ok. 70-80% subwencji. Nominalny wzrost wydatków w ostatnich latach wynikał w największym stopniu z zaplanowanych podwyżek płac (lata 2013-2015, 2018). Ponadto znaczną część dodatkowych środków otrzymują uczelnie zaliczone do grupy „badawczej” – dziesięć uczelni otrzyma przez 6 lat około 2,7 miliarda złotych, co powoduje, że pozostałe uczelnie utrzymają dotychczasowy poziom finansowania lub będzie on niewiele większy. Ze względu na inflację realna wartość nakładów zmniejszyła się od roku 2004 o ok. 40%. Ostatni wzrost nakładów zaledwie rekompensuje spadek siły nabywczej, który i tak nie zostanie pokryty w całości.

Taka struktura finansowania powoduje de facto podzielenie uczelni akademickich na dwie grupy. Pierwsza to dziesięć uczelni badawczych, których finansowanie wzrasta w takim stopniu, że nie tylko zamyka to pozostałym drogę wejścia do tej grupy, ale także ogranicza im możliwości pozyskiwania dodatkowych środków. Tak duża liczba uczelni badawczych praktycznie zamyka możliwość konkurowania w gronie wszystkich uczelni, gdyż różnice po sześciu latach będą nie do zniwelowania. Uczelnie badawcze także właściwie nie konkurują między sobą, bo bez względu na wyniki wszystkie uzyskują dodatkowe 10% dotacji (pozostałe uczelnie mają jedynie korytarz –2 do +6). Wydaje się, że pierwotna propozycja wyłonienia 2-3 uczelni badawczych była dużo lepsza od wersji zrealizowanej. Porównując tą sytuację do piłki nożnej, można powiedzieć, że stworzono dwie ligi, z tym że prawdopodobnie nikt z wyższej nie spadnie, ale też i nikt z niższej nie awansuje. Interesująca również będzie ocena skutków takiej struktury finansowania. Czy rzeczywiście przyniesie to wymierne korzyści naukowe i dydaktyczne? Czy aby skutki nie będą podobne, do rezultatów programu KNOW, czyli niewielkie i krótkotrwałe. Na razie merytoryczne efekty programu IDUB są praktycznie niezauważalne.

Uczelnie spoza grupy badawczych, czyli większość istniejących, muszą raczej poszukiwać stabilizacji finansowej niż szukać środków na zwiększenie dynamiki rozwojowej, gdyż ich możliwości awansu do grupy badawczej zmalały praktycznie do zera. Wydaje się, że w takiej sytuacji powinna nastąpić zmiana algorytmu finansowania w stronę większej przewidywalności i raczej zachowania status quo z ustalonym wskaźnikiem corocznego wzrostu. Widać wyraźnie, że jego obecna, pozornie projakościowa konstrukcja nie sprawdziła się i co więcej, w przyszłości może się okazać szkodliwa. Chociażby z perspektywy zmian demograficznych (niż demograficzny, coraz mniej chętnych na studia drugiego stopnia, odpływy kandydatów za granicę), które powodują, że utrzymanie zalecanego obecnie wskaźnika SSR 13 jest nierealne. Dodatkowo zmiany kosztów utrzymania uczelni, oczekiwania płacowe, kosztochłonność badań i kształcenia wyższego, konieczność odejścia od masowości studiów (wskaźnik scholaryzacji około 50% jest absurdalnie wysoki i nie odzwierciedla rzeczywistego zapotrzebowania na kształcenie wyższe), jak również zmiany międzynarodowe w kontekście działania uczelni i ścieżki awansowe powodują, że obecny model finansowania uczelni lokujących się poza grupą laureatów programu IDUB jest nie do utrzymania. Wymaga on większej przewidywalności dopływu środków (np. stały wzrost subwencji o kilka procent) oraz dekonstrukcji oczekiwań artykułowanych na początku wdrażania obecnej reformy, jeśli chodzi o składowe algorytmu. Największe znaczenie powinien mieć w nim wskaźnik kadrowy, bo to stanowi istotę wydatków szkół wyższych.

W obecnych warunkach należy także zaproponować odpowiednie rozwiązania wiążące działalność dydaktyczną z badawczą. Stosowany algorytm podziału środków budżetowych w znacznej części związany jest z działalnością badawczą, a niemal zupełnie pomija jakość dydaktyki. Jest to o tyle niekorzystne, że studenci i ich nauczanie powinny stanowić fundament działalności szkół wyższych, na którym należy budować całą formułę naukową uczelni. Brak związku między jakością dydaktyki i poziomem badań naukowych w dłuższej perspektywie doprowadzi do swego rodzaju alienacji naukowej studentów oraz obniżenia jakości nauczania, ze względu na przeniesienie znacznej części aktywności najlepszych pracowników na badania naukowe, które w znacznym stopniu wynikają z oczekiwań ewaluacyjnych („punktoza”), a nie rzeczywistej potrzeby publikowania swoich osiągnięć.

Powiązanie subwencji z kategoriami naukowymi ma swoje skutki w obszarze zarządzania uczelniami oraz jakości kształcenia (od przyszłego roku ok. 70% subwencji wynikać będzie z wyników ewaluacji). Poszczególne uczelnie dążą do tego, aby posiadać jak największą liczbę kategorii B+ i wyższych. Jest to działanie oczywiste z punktu widzenia subwencji, jednak nieefektywne w kontekście kosztów, które szybko rosną, oraz jakości kształcenia, której wzrost zależy od większego zaangażowania pracowników w procesy dydaktyczne. Skutkuje to koniecznością podnoszenia obciążeń pracowniczych, co jeszcze bardziej podnosi koszty. Wyższa nakładochłonność (zarówno na działania badawcze, jak i dydaktyczne) musi skutkować wyższymi wydatkami osobowymi, na które większości uczelni nie stać. W dłuższej perspektywie może się to przełożyć na coraz niższą jakość kształcenia. Dodatkowo, przekierowanie uczelni na działalność badawczą wcale nie musi podnieść jej jakości, również ze względu na rosnące koszty i konieczność publikowania przez wszystkich pracowników. Sytuacja ta w oczywisty sposób nie odnosi się do uczelni badawczych.

Można zatem przyjąć tezę, że obecna konstrukcja sposobu naliczania subwencji budżetowej jest niedobra zarówno od strony źródła finansowania uczelni, jak i podnoszenia jakości dydaktyki i nauki. Subwencja powinna spełniać rolę proefektywnościową, czyli prowadzić do zwiększenia ilości pieniędzy w systemie nauki oraz stworzenia większej elitarności studiów, jak również tworzenia warunków podnoszenia jakości działalności naukowej. W pewnym stopniu rolę tę spełniają konkursy grantowe. Nakłady na NCBR oraz NCN wyraźnie rosną. To pozytywna tendencja, jednak w obliczu ograniczania środków na badania w uczelniach oraz utrzymywania w miarę stałej ilości pieniędzy w systemie nauki i konieczności ewaluacyjnej źródło to staje się coraz bardziej pożądane. Zwiększa się zatem liczba osób aplikujących o granty. To z kolei zwiększa konkurencję i zmniejsza możliwości pozyskiwania funduszy. W tej chwili wskaźnik sukcesu w obu instytucjach nie przekracza kilkunastu procent, co sprowadza konkursy do formuły „loterii”. Odpowiednia jego wielkość, jeżeli tego typu środki mają być uzupełnieniem subwencji, powinna wynosić 30-40%.

W ostatnich kilku latach wiele uczelni i instytutów badawczych zdołało poprawić swoje warunki lokalowe i sprzętowe dzięki funduszom strukturalnym pozyskiwanym z UE. W parze z tą poprawą nie idzie jednak odpowiedni wzrost wynagrodzeń pracowników naukowych, a także możliwość sfinansowania kosztów eksploatacyjnych nowych obiektów. Długookresowe i kosztowne projekty wymagają finansowania wieloletniego, umożliwiającego skoncentrowanie środków na kluczowych, decydujących o postępie nauki projektach. Tymczasem sposób finansowania nauki w Polsce preferuje projekty stosunkowo mało kosztowne i raczej krótkookresowe. Prowadzi to do rozproszenia funduszy na badania i ich niewielką efektywność.

Obecna formuła ewaluowania nauki wraz z zasadami jej finansowania prowadzą do ograniczenia rozwoju poszczególnych dyscyplin, a w dłuższej perspektywie – zabijania kreatywności, bowiem wymuszają skupianie się na liczbie punktów, a nie jakości i przydatności gospodarczej publikacji (szczególnie jest to widoczne w naukach społecznych). System ewaluacji, której rezultaty decydują o poziomie finansowania uczelni, jest sam w sobie zbyt skomplikowany i de facto potrzebny jest jedynie instytucjom państwa jako forma kontroli i oddziaływania na uczelnie.

Jak powiedział N. Davila: „Problemem nauki nie jest to, że ludzie mało czytają, tylko to, że wszyscy piszą”. Nauka nie potrzebuje ogromu publikacji. Istotna jest wymiana poglądów, dlatego najbardziej wartościowe i twórcze są konferencje i seminaria naukowe. To one tworzą warunki przyszłej kreatywności, przenosząc się na dydaktykę, inspirując studentów czy doktorantów. Warto pomyśleć o ewaluacji opartej na ocenie eksperckiej (podobnej do systemu PKA).

Nie wszyscy pracownicy uczelni powinni publikować. Niektórzy osiągają lepsze efekty w dydaktyce, jeszcze inni znakomicie realizują zadania organizacyjne, a jeszcze inni mają wkład w techniczną i formalną stronę badań. To wszystko składa się na pracę całego zespołu naukowo-dydaktycznego uczelni. Obecny mechanizm ewaluacji skutecznie to eliminuje. Porównując znów do piłki nożnej, czy w drużynie powinni być sami napastnicy? Potrzebujemy również bramkarza, obrońców, pomocników i dobrego trenera.

Prof. dr hab. Robert W. Ciborowski, Wydział Ekonomii i Finansów, Uniwersytet w Białymstoku, rektor UwB

Wróć