logo
FA 05/2020 Życie akademickie

Jacek Pakuła

Epidemia wpływa na pomoc materialną

Warto się zastanowić, kogo ma wspierać system pomocy materialnej: każdego studenta czy studenta realizującego terminowo naukę. Przyjęte rozwiązania uderzają w osoby, które chcą uzyskać wykształcenie i podjąć pracę. Zrozumiałe, że prawo może zawierać pewne luzy decyzyjne, ale nie może być tak, że system ma premiować tzw. wiecznych studentów.

Rys. Sławomir Makal

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, tzw. tarcza 2.0, wprowadziła także zmiany w systemie pomocy materialnej.

Nowy obowiązek rektora

Na podstawie art. 63 dodano do ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce m.in. art. 51b ust. 3, zgodnie z którym zapomoga jest przyznawana przez rektora. Dotychczasowa praktyka przyznawania świadczeń pomocy materialnej oparta była na dwóch modelach. Pierwszy zakładał, że wszystkie świadczenia przyznaje komisja stypendialna składająca się w większości ze studentów. Zgodnie zaś z drugim modelem świadczenia te przyznawał rektor. Powszechne było to, że rektor – na podstawie art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego – upoważniał pracownika uczelni, np. prorektora albo prodziekana, do załatwiania spraw z zakresu pomocy materialnej. Zgodnie z nową regulacją rektor – w okresie ograniczenia lub zawieszenia funkcjonowania uczelni – ma wyłączną kompetencję do rozpatrywania zapomóg. Nie ma zastosowania dotychczas wydane upoważnienie na podstawie art. 268a Kpa, bowiem ustawodawca w sprawach o zapomogi wyłączył stosowanie tych przepisów. Tam, gdzie dotychczas działał tylko rektor, problemu nie ma. Jednak w uczelniach, w których pomoc materialna przyznawana była przez komisje stypendialne, nastąpiła istotna zmiana: komisje te nadal przyznają stypendium socjalne, stypendium rektora oraz stypendium dla osób niepełnosprawnych, ale prośbę o zapomogę musi już rozpatrzyć rektor.

Zmiana pozornie słuszna, a jednak powodująca chaos co do właściwego organu. Komisje stypendialne potrafiły bowiem właściwie zorganizować swoją pracę w czasie epidemii. Posiadały one spore doświadczenie w zakresie przyznawania zapomóg zarówno co do oceny, czy student znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, jak i co do kwoty przyznanego wsparcia. Rektorzy nie mają wypracowanego standardu działania, jeśli nie rozpatrywali tych wniosków dotychczas. Będą więc posiłkowali się albo aparatem obsługi (dział pomocy materialnej), albo włączą w proces rozpatrywania zapomóg komisje stypendialne, które będą mogły jedynie opiniować te wnioski. Może to jednak wydłużyć postępowanie, a przecież charakter zapomogi polega na tym, że pomoc potrzebna jest natychmiast.

Wyłączenie przepisów w sprawie przyznania zapomogi

Zgodnie z art. 51b PSWN do spraw w przedmiocie zapomogi nie mają zastosowania przepisy Kpa i art. 92 ust. 2 PSWN. Ten ostatni przepis stanowił, że zapomogę można przyznać nie więcej niż dwa razy w roku akademickim. Limit ten obowiązywał też w poprzednich rozwiązaniach prawnych, ale niewielu studentów go wykorzystywało. Ustawodawca zdecydował się jednak go znieść, zatem teoretycznie można przyznać nawet pięć takich jednorazowych świadczeń do września 2020 r. Już w marcu br. zaobserwowano na uczelniach zwiększony napływ wniosków. Oznacza to trudności w ocenie, która sytuacja jest uzasadniona, bowiem samo hasło „epidemia” to za mało. Uczelniany fundusz stypendialny przeznaczony jest nie tylko na zapomogi, lecz także na pozostałe stypendia. Zgodnie zaś z art. 417 pkt 2 PSWN dotychczas dotacja na pomoc materialną była przekazywana w transzach miesięcznych w wysokości zbliżonej do 1/10 kwoty dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym. W myśl art. 63 pkt 14 tarczy 2.0 wykreślono wskazanie, że chodzi o 1/10 i poprzedni rok budżetowy. Można zakładać, że resort będzie mógł zwiększyć środki na zapomogi. Ale bez decyzji o podziale dotacji trudno podejmować decyzje, nie ma bowiem pewności, że transza w czerwcu będzie zbliżona do marcowej itd. Wystarczy przypomnieć, jak zaskakujący okazał się podział dotacji w ubiegłym roku.

Matematyka jest ważna. Gdyby bowiem połowie wszystkich studentów chcieć przyznać dziś zapomogę, to najprawdopodobniej kwota przyznanego świadczenia byłaby niewielka. A przecież trzeba myśleć o nowym roku akademickim i stypendiach na okres od października do grudnia 2020 r. Otwarcie szeroko drzwi do zapomóg może również uderzyć w tych studentów, którzy rzeczywiście znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej, np. z powodu śmierci rodzica. Mogą otrzymać mniejsze wsparcie niż ich koledzy, którzy byli w podobnej sytuacji np. na początku roku akademickiego.

Wyłączenie przepisów Kpa oznacza, że nie można wydać decyzji administracyjnej. Rodzi to wątpliwości, jaką formę należy przyjąć, aby sprawę załatwić. Mogłoby się wydawać, że każdy wniosek o zapomogę musi oznaczać pozytywne rozstrzygnięcie, więc nie będzie niezadowolonych studentów. Jednak w praktyce rozpatrywania wniosków zdarza się, że ktoś tej pomocy nie otrzyma, a także występować będą różnice w kwocie przyznanego wsparcia w stosunku do złożonych wniosków. Możliwa jest więc inna forma powiadomienia studenta o sposobie załatwienia jego sprawy, np. adnotacja rektora na wniosku studenta (opatrzona datą i podpisem). Ważne, aby student dowiedział się o rozstrzygnięciu swojej sprawy, nie wystarczy w tej sytuacji jedynie przelew na konto.

Wyłączenie przepisów Kpa wprawdzie oznacza, że student nie może odwołać się od wydanego rozstrzygnięcia, ale – wbrew twierdzeniom Parlamentu Studentów Rzeczypospolitej Polskiej – ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zainteresowanych odsyłam do przepisu § 3 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warto sięgnąć zresztą pamięcią do roku 2001, kiedy to Sąd Najwyższy (postanowienie z 5 stycznia 2001 r., sygn. III RN 45/00), jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego, wypowiedział się w sprawie dostępu do sądu. Tamte wytyczne zachowały swoją aktualność mimo zmiany przepisów.

Nowe sposoby składania wniosków

Art. 79 pkt 3 tarczy 2.0. wskazuje, że uczelnia może określić formę i sposób składania wniosków o pomoc materialną. Chodzi tu o stypendia i zapomogę, chociaż do tej ostatniej nie stosuje się przepisów Kpa.

Nie ma jednego prawidłowego wzorca postępowania. Niektóre uczelnie utrzymają dotychczasowe zasady, oparte na papierowym wniosku z własnoręcznych podpisem, inne będą posiłkować się skanami, a nawet zdjęciami dokumentów. Jeszcze inne szerzej sięgną do tzw. postępowań elektronicznych. Bez względu na przyjęty wariant, kluczowe jest zadbanie, aby mieć pewność, że wniosek pochodzi od studenta. W użyciu jest e-mail uczelniany, a student przecież zobowiązuje się, że będzie codziennie sprawdzać wiadomości, a także, że nikomu nie udostępni swojej skrzynki. Problematyczna jest data doręczenia wiadomości, ale to również można rozwiązać. Dziś, gdy trwa dyskusja wokół nowych terminów rekrutacji, warto podjąć się również wprowadzenia uczelnianego systemu, pozwalającego na składanie wniosków i na doręczenia elektroniczne. To można zorganizować już na etapie postępowania rekrutacyjnego.

Stypendium socjalne bez zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej

Kolejna zmiana, zawarta w art. 79 pkt 4 tarczy 2.0, wskazuje, że nie stosuje się do wniosków o stypendium socjalne dotychczasowego art. 88 ust. 4 i 5 PSWN. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 października 2019 r. Zgodnie z jego treścią student ubiegający się o stypendium socjalne, a wykazujący dochód nie wyższy niż 528 zł netto miesięcznie na osobę w rodzinie, zobowiązany był do przedstawienia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o sytuacji dochodowej i majątkowej swojej i rodziny, tzw. wywiadu środowiskowego. Zasadniczo idea była słuszna, ale publikowane przez ministerstwo komunikaty w przedmiocie art. 88 ust. 4 i 5 wywołały chaos.

W komentowanym przepisie ustawodawca znosi obowiązek przedłożenia ww. zaświadczenia. Na marginesie należy wskazać, że w regulacjach tarczy 2.0 dotyczących innych postępowań znaleźć można rozwiązania, które dopuszczają przeprowadzenie np. telefonicznego wywiadu środowiskowego, jak również przedłużają ważność dotychczasowych wywiadów środowiskowych. Zniesienie obowiązku przedłożenia dokumentu, o którym mowa w art. 88 ust. 4 PSWN, oznacza, że student, któremu w październiku 2019 r. odmówiono przyznania stypendium socjalnego z powodu braku zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej, może dziś ubiegać się o to stypendium. Kto może skorzystać na tej zmianie? Przede wszystkim student, który wykazał dochód zerowy, a nie potrafi uczciwie przyznać, z czego żyje. Organ nadal ma obowiązek zapytać go o źródło utrzymania. Odsyłam do lektury wyroku NSA z 10 maja 2018 r. (sygn. I OSK 2912/17).

Wyłączenie ograniczenia pobierania świadczeń przez okres dłuższy niż 6 lat

Podobnie jest z art. 79 pkt 5 tarczy 2.0 – ustawodawca zniósł w drugim semestrze ograniczenie pobierania świadczeń przez okres dłuższy niż 6 lat, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 PSWN. Zniesienie ograniczenia dotyczy tylko trzech świadczeń: stypendium socjalnego, stypendium dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi. Skorzystają przede wszystkim osoby, które rekrutują się na studia tylko po to, aby pobierać pomoc, tzw. wieczni studenci. O ile w październiku 2019 r. organy mogły ukrócić zjawisko i odmówić np. stypendium socjalnego, o tyle tarcza 2.0 wręcz zachęca studentów, aby przedłużali studia. Wsparcie dla studentów ma sens, ale musi ich zachęcać do nauki i terminowego uzyskania wyższego wykształcenia.

Zasada trwałości decyzji a art. 79 tarczy 2.0

„Udogodnienia”, o których mowa w art. 79 tarczy 2.0, nie tylko mogą mieć negatywny wpływ na postawy studentów, ale również oznaczają trudności proceduralne dla organów.

Wspomniane przesłanki negatywne, jak brak zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej czy upływ sześciu lat, mogły być przyczyną wydania decyzji odmawiającej stypendium w październiku 2019 r. Jeśli więc dziś student pojawia się z nowym wnioskiem, warto zapamiętać dwa hasła: fakt i prawo. Stan faktyczny w sprawie naszego studenta się nie zmienił, zmieniło się prawo. Nie można wydać zupełnie nowej decyzji, bowiem będzie ona zagrożona sankcją nieważności – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Należy powołać się na art. 154 lub 155 Kpa i zmienić decyzję „październikową”, lecz nie od października, a od miesiąca, w którym wniosek został złożony, chyba że regulamin świadczeń dla studentów zawiera inne regulacje, np. zasadę przyznawania stypendium od miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku.

Inaczej jest w przypadku zapomogi. Wprawdzie jeszcze w lutym organ stypendialny, powołując się np. na przesłankę sześciu lat, odmówił przyznania pomocy studentowi, któremu zmarł rodzic, to gdy ten sam student pojawi się teraz z wnioskiem, trzeba pamiętać, że od 18 kwietnia 2020 r. do sprawy zapomogowych nie stosuje się ani ograniczenia sześciu lat, ani przepisów Kpa. Nie można więc skorzystać z art. 154 czy 155 Kpa. Łatwiej potraktować jego wniosek jako nową sprawę i wydać rozstrzygniecie już bez opierania się na przepisach Kpa.

Rozszerzenie katalogu dochodów utraconych a stypendium socjalne

Zmiany nastąpiły również w katalogu dochodów utraconych, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zasady obliczania dochodu w rodzinie studenta są powiązane z ww. aktem prawnym. Na podstawie art. 73 pkt 24 tarczy 2.0 dodano art. 15oa, zgodnie z którym obniżenie wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia z powodu przeciwdziałania COVID-19 stanowi utratę dochodu.

Obniżenie wynagrodzenia, np. z kwoty 5 tys. zł do 2 tys. zł, nie oznacza, że student ma dochód zerowy, ale wyliczając jego dochód należy uwzględnić 2 tys. zł. Trzeba pamiętać, że obniżenie musi mieć związek ze stanem epidemii, a nie jakąkolwiek inną przyczyną, np. karą dyscyplinarną. Popularne, zwłaszcza w przypadku stypendium socjalnego, są tzw. generatory wniosków. Polegają na tym, że student wprowadza dane, a następnie wniosek jest drukowany i składany – wraz z załącznikami – jako wydruk opatrzony podpisem itd. Niestety niektóre uczelnie przyjęły, że student może wniosek o stypendium socjalne złożyć tylko na początku semestru. Dziś więc, jeśli student utracił pracę i chciałby się ubiegać o stypendium socjalne, ma kłopot. Generator jest wyłączony, a wzory wniosków – nawet w formacie pdf – niedostępne. Warto przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2006 r. (sygn. I OSK 646/05) orzekł, że termin do złożenia wniosku o stypendium socjalne ma charakter instrukcyjny. Taki sam wniosek płynie z wyroku NSA, który zapadł 26 września 2019 r. (sygn. I OSK 78/18). Niektóre uczelnie próbują się powoływać na wyczerpanie funduszu stypendialnego. Uczelnia, która wydatkowałaby cały fundusz, w przypadku pojawienia się wniosku o stypendium socjalne ma obowiązek wystąpienia do resortu o uzupełnienie dotacji.

Podsumowanie

Przedstawione powyżej zmiany koncentrują się wokół rozszerzenia dostępu do pomocy materialnej. Mają one jednak iluzoryczny wymiar. Ilu jest bowiem studentów, którzy otrzymali w tym roku akademickim dwie zapomogi i chcieliby otrzymać trzecie świadczenie? Szerszy dostęp umożliwi skorzystanie ze świadczeń osobom, którym w październiku 2019 r. zamknięto drogę do pomocy. Chodzi o studentów, którzy rekrutowali się na studia tylko po to, aby mieć dostęp do stypendium. Dziś znów mogą się ubiegać o wsparcie. Podobnie jest w przypadku studentów, którzy wykazywali zerowe dochody, nie otrzymując ani świadczeń rodzinnych, ani pomocy społecznej. W październiku 2019 r. zobligowane były do przedstawienia tzw. wywiadu środowiskowego i w przypadku jego niedostarczenia nie otrzymały stypendium socjalnego. Dziś jednak mogą się ubiegać o taką pomoc i uczelniom będzie trudniej im tego wsparcia odmówić.

Warto się zastanowić, kogo ma wspierać system pomocy materialnej: czy chodzi o każdego studenta, czy o studenta realizującego terminowo naukę. Przyjęte rozwiązania uderzają w osoby, które chcą uzyskać wykształcenie i podjąć pracę. Zrozumiałe, że prawo może zawierać pewne luzy decyzyjne, ale nie może być tak, że system ma premiować tzw. wiecznych studentów.

Mgr Jacek Pakuła, prawnik, pomysłodawca Ogólnopolskiej Konferencji Naukowo-Szkoleniowej pt. „Pomoc materialna dla studentów i doktorantów”

Wróć