Marcin Chałupka
Fot. Stefan Ciechan
W związku z zagrożeniem tzw. koronawirusem w wielu uczelniach rektorzy wydali specjalne zarządzenia i komunikaty. Presja czasu i emocji, jakiej poddano władze uczelni, wydaje się zrozumiała, przebija też z treści tych aktów. Uczelnie jedna po drugiej kopiowały pewne rozwiązania, bo sąsiednia już „się zamknęła”. Gdy ukaże się ta publikacja, przygotowana 12 marca br., emocje opadną, można będzie z dystansem ocenić owoce viral-legislation.
Tekst ten jest ironiczny, nie jestem „po stronie wirusa”. Nie krytykuję autorów projektów zarządzeń, a tym bardziej rektorów czy większości parlamentarnej popierającej dane rozwiązanie. Pewnie postąpiono jak powiedział Pan Premier, że lepiej stosować działania na wyrost, niż potem narzekać, że wirus rozlał się po kraju(https://wyborcza.pl/7,75398,25777509,konferencja-prasowa-po-posiedzeniu-rzadowego-zespolu-zarzadzania.html). Ale w trosce o jakość uczelnianej legislacji warto poniższe pytania postawić.
W niektórych uczelniach z zaskoczeniem skonstatowano, że rektor (chyba) już nie może „zamknąć” uczelni. Stara ustawa zawierała art. 229, a w nim: „1. Rektor, w razie powstania okoliczności uniemożliwiających normalne funkcjonowanie uczelni, może czasowo zawiesić zajęcia w uczelni lub w jej jednostkach organizacyjnych albo zarządzić czasowe zamknięcie uczelni lub jej jednostki organizacyjnej. 2. Decyzję podjętą na podstawie ust. 1 rektor niezwłocznie przedstawia senatowi uczelni do zatwierdzenia. W przypadku odmowy zatwierdzenia tej decyzji przez senat, rektor zarządza wznowienie zajęć lub otwarcie uczelni lub jej jednostki organizacyjnej albo przedstawia sprawę do rozstrzygnięcia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego, który podejmuje decyzję w ciągu siedmiu dni”.
W nowej ustawie PSWiN takiej regulacji nie znajdziemy. Mamy tylko rozporządzenie MNiSW do art. 51 ust. 2 PSWiN, a w nim: „par. 1 ust. 1. Rektor w ramach zapewniania w uczelni bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i kształcenia: 1) analizuje i identyfikuje zagrożenia dla zdrowia i życia oraz ocenia i dokumentuje ryzyko związane z pracą i kształceniem w uczelni, wynikające z realizowania zadań uczelni, oraz podejmuje działania profilaktyczne zmniejszające to ryzyko. 2. Rektor zapewnia uwzględnianie wyników analiz, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, w procesie organizacji pracy i kształcenia w uczelni”. Nie ma tu opcji „zamykania” uczelni. Czy w ramach „działań profilaktycznych” możliwe byłoby zmieszczenie takiego zamknięcia? Np. dla „zapewnienia uwzględnienia wyników analiz”, z których wynikło, że trzeba zamknąć? W par. 5 ust. 5 przewidziano obligatoryjne czasowe zawieszenie zajęć w pomieszczeniach uczelni, ale tylko jeżeli „warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 4, stwarzają zagrożenie dla zdrowia lub życia. Ale te warunki to warunki w zakresie oświetlenia, wentylacji, ogrzewania i powierzchni użytkowej określone w przepisach wydanych na podstawie art. 23715 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, 1000, 1076, 1608 i 1629)”. Jest jeszcze par. 5 ust. 2: „W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla zdrowia lub życia podczas korzystania z pomieszczeń uczelni lub wyposażenia technicznego rektor wprowadza zakaz korzystania z nich oraz nakazuje usunięcie stwierdzonego zagrożenia”. Można domniemać, że przepis powstał, by chronić przed zagrożeniami wynikającymi z samych pomieszczeń lub wyposażenia technicznego, ewentualne wprowadzenie zakazu korzystania z pomieszczeń uczelni z powodu ryzyka przenoszenia się w nich koronawirusa, nadal nie oznacza jej zamknięcia ani zawieszenia funkcjonowania.
Prawodawca „na czas” rozwiązał powyższy problem. Mocą ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), zwaną dalej specustawą, do PSWiN po art. 51 dodano art. 51a w brzmieniu: „W przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu członków wspólnoty uczelni minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie uczelni na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze”. Analogiczną regulację przewidziano dla szkół doktorskich i uczelni „resortowych”.
Nadal nie ma więc „zamykania” uczelni, a ograniczenie lub zawieszenie ich funkcjonowania. Zestawiając te dwa pojęcia może pojawić się interpretacja, że „ograniczenie” jest częściowe, a „zawieszenie” całościowe. W konsekwencji wydaje się, iż formuła „zawieszenia funkcjonowania” implikuje pytania dotyczące zdarzeń prawnych zachodzących na skutek samego upływu czasu, stażów, składników wynagrodzeń, terminów, np. do rozliczenia projektów czy raportów do PKA. Wręcz może być trudna do oceny jej skutków w momencie jej zastosowania. Bo czy oświadczenia woli rektora wyrażone w okresie „zawieszenia funkcjonowania” uczelni będą skuteczne? Czy „zawieszenie funkcjonowania” uniemożliwia udostępnianie lokalu uczelni do realizacji prowadzonej w niej działalności gospodarczej? Jeśli tak, kto poniesie koszty niewykonania przez uczelnię umów zawartych w ramach takiej działalności? Takich pytań nie byłoby, gdyby minister zakreślił obszar „ograniczeń funkcjonowania”, pozostawiając całą niezbędną resztę „pod parą”. Powstaną także pytania o koszt utrzymania infrastruktury uczelni niepublicznej w okresie, w jakim nie będzie ona przynosić przychodu z prowadzonych w niej usług, w tym edukacyjnych innych niż kształcenie nie podlegające ograniczeniu. Póki jednak minister z tego narzędzia nie korzystał, w wielu uczelniach pojawiły się komunikaty i zarządzenia rektorów dostosowujące uczelnianą codzienność w związku z wirusowym zagrożeniem. Przyjrzyjmy się wybranym.
Pojawiające się w decyzjach rektorów odwołanie konferencji i wyjazdów czy „wszelkich imprez” oraz „wydarzeń organizowanych przez uczelnię”, bez wskazania okresu, o jaki chodzi, rodzą pytanie o skutek i zakres takiego odwołania (imprez planowanych w dacie przyszłej wobec zarządzenia, czy także juwenaliów?). Ważne by odróżnić imprezy, których uczelnia nie jest organizatorem, a jedynie udostępnia lokal, w którym może być przecież prowadzona działalność, za którą strony umów zapłaciły z góry. Powstać może także problem odpowiedzialności za zobowiązania zawarte przez uczelnię dla realizacji takich „imprez oraz wydarzeń”. O ile odwołanie imprez przez wojewodę może być argumentem ekskulpującym wobec kontrahentów, którzy ponieśli już koszty w ramach umów z uczelnią, o tyle w braku np. decyzji zakazującej imprezy masowej (art. 34 – 34a ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych) czy o zawieszeniu imprezy artystycznej lub rozrywkowej (art. 37 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) bądź polecenia wojewody (art. 11 specustawy), czy siły wyższej, mogą być formułowane roszczenia wobec uczelni. Być może ich część załatwi przygotowywana ustawa o ochronie biznesu przed skutkami koronawirusa, jednak przedwczesne „odwoływanie” może utrudnić powołanie się na jej ewentualne dobrodziejstwa. Stwierdzenie „zawiesza się zagraniczne wyjazdy służbowe” może oznaczać, że ci, którzy nie wyjechali, na razie nie wyjadą, ale czy oznacza niezwłoczny powrót z delegacji już realizowanych? W szczególności z Chin czy z północnych Włoch? Pytam o te względności, bo dla porównania przyjazdy gości zagranicznych, w niektórych uczelniach zawiesza się bezwzględnie. O ile uznamy, że warunki zakwaterowania w domu studenckim, w tym wysokość opłaty, to jednak relacja cywilnoprawna, to wprowadzenie zakazu odwiedzin przez gości zewnętrznych w domach studenckich wymagałoby może notyfikowania jednostronnej zmiany warunków takiej umowy, z opcją jej wypowiedzenia. Ale może to wszystko uda się zmieścić w ramy działań profilaktycznych, o których mowa w par. 1 ust. 1 rozporządzenia do art. 51 PSWiN czy „siły wyższej”?
Zakładam, że w zamyśle projektodawców ramy zmieszczą zarządzoną przez rektora 14-dniową kwarantannę „obowiązującą wszystkich, którzy znaleźli się w grupie ryzyka” albo otwartość autodelegacji: „W indywidualnych przypadkach decyzje podejmuje rektor”? A nawet paraeksmisyjnego zalecenie, iż: „Wszystkie osoby, które mają taką możliwość, powinny opuścić domy studenckie na czas obowiązywania niniejszego zarządzenia”? Także wewnętrzne relacje różnych regulacji budziły ciekawość. Np. „wprowadza się obowiązek maksymalnego ograniczenia bezpośrednich kontaktów pracowników” (czy to oznacza zakaz styczności fizycznej, czy także przebywania w jednym pomieszczeniu, czy w danej odległości od siebie?) w zestawieniu z zawartym w tym samym akcie: „niniejsze zarządzenie nie wpływa na pracę administracji (…)”; co pozostawia nas z zagadką, czy administracji nie obowiązuje to ograniczenie, czy też nie obowiązuje jedynie jego „wymaksowanie”, czy też obowiązuje, ale na jej pracę i tak nie rzutuje…
Niektóre zarządzenia zawierały treści „nienormatywne”: zalecenia (by śledzić strony GIS), rekomendacje (prozdrowotne), informacje (o możliwości z art. 3 specustawy), deklaracje władz (o dokładaniu starań, by zminimalizować niekorzystne efekty zaistniałej sytuacji), które – co do zasady – mogłyby się znaleźć poza aktami prawa wewnętrznego. Także w zakresie limitowania mocy obowiązywania analizowanych zarządzeń pojawiały się ciekawe koncepcje, np. „obowiązuje do odwołania, w zależności od rozwoju sytuacji epidemiologicznej i decyzji Rządu RP”. Czy dodatek o rozwoju sytuacji jest wyjątkiem wyprzedzającym od zasady obowiązywania do odwołania, czy może autodyrektywą rektora kiedy owo odwołanie może wyłącznie nastąpić?
Także formułowane w przestrzeni publicznej pojęcia „zamknięcia” uczelni, jak się wydaje, padały z użyciem języka potocznego, a nie prawnego. Około południa 11 marca br. na stronie www MNiSW widniał już komunikat, iż „Minister zawiesza na obszarze całego kraju działalność dydaktyczną prowadzoną przez uczelnie nadzorowane przez MNiSW. Dotyczy to kształcenia na studiach I stopnia, II stopnia, jednolitych magisterskich, doktoranckich, a także szkół doktorskich oraz zajęć na kursach i szkoleniach organizowanych w ramach uczelni, studiach podyplomowych lub w innych formach”. Wybrano więc formę „ograniczenia funkcjonowania” uczelni we wskazanym zakresie, nazywając je „zawieszeniem” działalności dydaktycznej, którego to zawieszenia nie należy mylić z występującym w art. 51a dodanym specustawą „zawieszeniem funkcjonowania” uczelni. Dalej czytamy, że „ograniczenie działalności dydaktycznej w uczelniach i innych podmiotach nie jest równoznaczne z ich zamknięciem”. Trafnie, bo pojęcie zamknięcia nie występuje obecnie w prawie sektora.
Podczas konferencji prasowej wicepremier J. Gowin wskazał, że „władze uczelni zobowiązane są do tego, że by w możliwie jak najszerszym zakresie umożliwić studentom odbywanie zajęć on-line”. Powyższe zobowiązanie nie zostało zwerbalizowane w Rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 11 marca 2020 r. (Dz. U. z 11 marca 2020 r. poz. 405) w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania niektórych podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, zwanym dalej specrozporzadzeniem. W jego treści ograniczenie funkcjonowania uczelni zakreślono jako „zawieszenie kształcenia” w formach tam wskazanych, z dopuszczeniem realizowania „zajęć z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, niezależnie od tego, czy zostało to przewidziane w programie tego kształcenia”. Wszystko, co jest kształceniem w zakresie zakreślonym w rozporządzeniu, zostało zawieszone od 12 do 25 marca br. Nic, co nie jest takim kształceniem („wydarzenia”, „imprezy”, inne niż zakazane prawem powszechnym, wyjazdy służbowe, przyjazdy gości w ramach innych niż kształcenie aktywności uczelni, zalecane wykwaterowanie czy kwarantanny „w domu”), nie znalazło podstawy „ograniczenia” czy „zawieszenia” w specrozporządzeniu, więc zgodność z prawem w tym zakresie należy oceniać np. w odniesieniu do rozporządzenia wydanego na podstawie art. 51 PSWiN analizowanego na wstępie. Jednocześnie specrozporządzenie uczyniło wyjątek od wprowadzonego ograniczenia kształcenia – wyłącznie do zajęć realizowanych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, znosząc ograniczenia limitu punktów ECTS w ramach takiego kształcenia.
W okresie innym niż wskazany w specrozporządzeniu kwestie przenoszenia zajęć, ich odrabiania czy indywidualnej organizacji kształcenia należy regulować także z uwzględnieniem możliwości regulaminu studiów, a nie tylko zarządzenia rektora o organizacji roku akademickiego. Chyba że uznamy, iż rozporządzenie do art. 51 PSWiN pozwala na więcej, bez względu na regulamin studiów, bo w ramach „podjęcia działań profilaktycznych”. Wreszcie warto uwzględniać, że może studenci „uwolnieni od zajęć” znajdą czas na załatwianie spraw administracyjnych i licznie pojawią się w… dziekanatach. A funkcjonowania administracji uczelni nie ograniczono.
Marcin Chałupka, radca prawny, specjalizuje się w prawie i instytucjach szkolnictwa wyższego i awansu naukowego. Więcej na www.chalupka.pl Decyzje w danych stanach faktycznych powinny być konsultowane z radcami prawnymi uczelni.
