Agnieszka Fihel, Magdalena Lesińska
Rys. Sławomir Makal
Jeszcze ćwierć wieku temu Polska była postrzegana niemal wyłącznie jako kraj emigracji. Wyjazdy na Zachód stanowiły oczywisty element doświadczenia transformacji ustrojowej, a obecność cudzoziemców miała charakter marginalny. Tymczasem w 2010 r. w książce Transformacja nieoczywista. Polska jako kraj imigracji postawiono pytanie, czy Polska ma szansę stać się krajem imigracyjnym. Piętnaście lat później możemy stwierdzić, że pytanie to straciło aktualność: transformacja migracyjna dokonała się szybciej niż przewidywano, a Polska stała się krajem przyciągającym migrantów. Dynamiczny rozwój gospodarczy, kurczenie się kolejnych roczników młodych osób podejmujących aktywność zawodową, a także otwarcie polskiego rynku pracy na cudzoziemskich pracowników znacznie przyczyniły się do tego zwrotu. W rezultacie bilans migracyjny stał się dodatni, obcokrajowcy coraz częściej myślą o Polsce nie jako o punkcie tranzytowym w drodze na Zachód, ale atrakcyjnym miejscu do osiedlenia się na dłużej lub na stałe, a rynek pracy przyciąga nie tylko osoby nisko wykwalifikowane, ale także specjalistów oraz ich rodziny. Polskę wybierają nie tylko migranci z państw sąsiednich, Ukrainy czy Białorusi, ale także z dalekich krajów Azji czy Ameryki Południowej. W niniejszym tekście podsumowujemy historię migracji z i do Polski od 1989 r. do dziś, pokazując nieodwracalność przekształcenia Polski w kraj imigracji, a także identyfikujemy kluczowe wyzwania, jakie ta zmiana stawia przed polityką publiczną i instytucjami państwa.
Początki transformacji ustrojowej oznaczały przede wszystkim masowe zwolnienia z zakładów pracy przechodzących restrukturyzację, dewaloryzację waluty, obniżenie się stopy życiowej ludności. Już pod koniec 1988 r. obywatele Polski uzyskali prawo do posiadania i przechowywania paszportów umożliwiających wyjazdy zagraniczne, a państwa Europy Zachodniej zaczęły otwierać swoje granice dla Polaków, początkowo w ramach ruchu wizowego, a następnie, od początku lat dziewięćdziesiątych, bez obowiązku posiadania wizy. Bezrobocie oraz znaczna dysproporcja między zarobkami za granicą i w kraju skłaniały Polaków do krótkookresowych wyjazdów zarobkowych na Zachód, najczęściej do prac fizycznych o charakterze sezonowym, niewymagających znajomości języka ani formalnych kwalifikacji, często wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na pracę. Tysiące Polaków zaangażowały się w migracje o charakterze zarobkowym, jednak osiedlić się w krajach zachodnich było niezwykle trudno ze względu na restrykcyjne polityki krajów przyjmujących. W zasadzie poza studentami i osobami, które miały już rodziny w Europie Zachodniej czy Stanach Zjednoczonych, nielicznym udawało się uzyskać status prawny pozwalający legalnie pozostać i pracować w tych krajach. Wobec tych ograniczeń, dominującą formą migracji stała się tzw. mobilność „wahadłowa”, polegająca na podejmowaniu tymczasowych prac za granicą i powrocie do Polski, gdzie zarobione środki były przeznaczane na bieżącą konsumpcję lub remont bądź zakup mieszkania czy domu. Tysiące rodzin było utrzymywanych z zarobków uzyskanych z takiej „wahadłowej” migracji: można podać przykład zmagających się wówczas z wysokim bezrobociem miejscowości, Biłgoraja czy Moniek, gdzie pionierzy migracji zarobkowych, niczym w reakcji łańcuchowej, pomagali swoim krewnym, znajomym i sąsiadom w organizacji wyjazdu i znalezieniu pracy za granicą. Te migracje, które obserwowaliśmy w naszych badaniach realizowanych w małych miejscowościach, przekładały się na potężne strumienie migracyjne na poziomie ogólnopolskim; tylko w jednym z takich strumieni, do legalnej, sezonowej pracy w niemieckim rolnictwie w przeddzień polskiej akcesji do Unii Europejskiej uczestniczyło prawie 300 tysięcy polskich obywateli.
Rozszerzenie Unii zmieniło wszystko. Na początku 2004 r., gdy stopa bezrobocia w Polsce wynosiła około 19%, rządzący i społeczeństwo odliczali dni do 1 maja. Tego dnia polscy przedsiębiorcy zyskali możliwość świadczenia usług w całej Unii, a polscy obywatele otrzymali prawo do podejmowania pracy bez dodatkowych pozwoleń, początkowo jedynie w wybranych krajach Unii (Irlandii, Szwecji i Wielkiej Brytanii), a w kolejnych latach też w pozostałych krajach członkowskich. Główny Urząd Statystyczny oszacował, że zaledwie w ciągu czterech lat od rozszerzenia Unii, tj. do końca 2007 r., liczba polskich obywateli przebywających za granicą przez co najmniej trzy miesiące wzrosła o 1,3 miliona, a w szczytowym momencie, tj. pod koniec 2017 r., liczba polskich emigrantów wynosiła 2,5 miliona osób (Rys. 1). Dziś można powiedzieć, że poza granicami Polski długookresowo, tj. przynajmniej rok, przebywa 1,5 miliona naszych obywateli. Masowa fala wyjazdów poakcesyjnych składała się przede wszystkim z ludzi młodych, urodzonych na przełomie lat 70.i 80. XX wieku, o wykształceniu średnim i wyższym, pochodzących praktycznie ze wszystkich regionów kraju i typów miejscowości.
Rys. 1. Liczba osób przebywających za granicą powyżej 2, 3 i 12 miesięcy
Źródło: opracowanie własne na podstawie serii publikacji Główne Urzędu Statystycznego pt. Informacja o rozmiarach i kierunkach emigracji z Polski, różne lata, Warszawa.
Krajobraz migracyjny Polski zmienił się pod wpływem rosnącego zapotrzebowania na pracowników na krajowym rynku pracy. Splot kilku czynników wywołał to zapotrzebowanie: z jednej strony poprawiająca się sytuacja gospodarcza Polski, związana ze wzrostem przedsiębiorczości, produkcji, inwestycji oraz dopływem funduszy unijnych, a z drugiej strony kurczenie się najmłodszego segmentu ludności, związany z niską płodnością w okresie transformacji ustrojowej i odpływem młodych generacji za granicę. Najtrudniejsza sytuacja związana z brakiem chętnych do pracy miała miejsce w rolnictwie, gdzie pensje są z reguły niskie, zatrudnienie dodatkowych pracowników jest tylko sezonowe, a praca wiąże się z wysiłkiem fizycznym. Wobec trudności z rekrutacją pracowników polskie władze umożliwiły w 2006 r. rolnikom sprowadzanie obywateli z krajów wschodnich (np. Białorusi, Gruzji i Ukrainy) do Polski i ich sezonowe zatrudnienie na czas zbiorów. Procedura ta, zwana uproszczoną, bowiem realizowana wyłącznie w oparciu o deklarację pracodawcy o chęci zatrudnienia, a nie o faktyczne zatrudnienie, została w następnych latach rozszerzona na pozostałe sektory gospodarki, a okres zatrudnienia został wydłużony do dwóch lat. Równocześnie liberalizowano system wydawania wiz pracowniczych dla obywateli innych krajów oraz wprowadzono nowe ścieżki administracyjne dla wybranych kategorii migrantów, np. obywateli Białorusi. W rezultacie pojawili się w Polsce pracownicy cudzoziemscy z całego świata, w tym Indii, Kolumbii, Nepalu czy Uzbekistanu.
Wydarzeniem, które przypieczętowało przejście migracyjne w Polsce była pełnoskalowa agresja Rosji na Ukrainę w 2022 r. Rzecz jasna, migracja zarobkowa z Ukrainy do Polski rozpędzała się od lat 90. XX wieku, zwłaszcza od czasu wprowadzenia uproszczonej procedury zatrudnienia cudzoziemców, jednak przez długi czas charakteryzowała się czasową, tzn. nieosiedleńczą mobilnością. Sytuacja zaczęła się zmieniać w 2014 r., gdy Rosja zaanektowała Krym i część Donbasu, w wyniku czego mieszkańcy tych terenów szukali schronienia w innych regionach Ukrainy i krajach sąsiednich, w tym Polsce, a sytuacja gospodarcza Ukrainy zaczęła się pogarszać. Wybuch wojny w 2022 roku pociągnął za sobą napływ ponad miliona uchodźców wojennych do Polski. Badania sondażowe realizowane na Uniwersytecie Warszawskim, w Narodowym Banku Polskim czy innych instytucjach wskazują na stosunkowo wysoką aktywność zawodową uchodźców z Ukrainy, co tylko świadczy o tym, jak chłonny jest polski rynek pracy. Badania te jednocześnie pokazują wysoką niepewność i niezdecydowanie uchodźców odnośnie do osiedlenia się w Polsce, ponieważ decyzje o powrocie czy pozostaniu zależą przede wszystkim od czasu i warunków zakończenia działań wojennych.
Dane Urzędu ds. Cudzoziemców, które w chwili pisania niniejszego tekstu są najbardziej aktualne (stan na 31 grudnia 2024 roku), wykazują 1 975 tys. cudzoziemców posiadających prawo pobytu w Polsce. Jest to liczba ponad 10 razy większa niż dekadę wcześniej.
Transformacja w kraj imigracyjny niesie ze sobą poważne konsekwencje dla instytucji państwa i społeczeństwa i jako taka wymaga konkretnej reakcji ze strony decydentów politycznych. Najważniejsze wyzwania, jakie można sformułować na podstawie wiedzy o procesach migracyjnych oraz doświadczeń państw, które taką przemianę już przeszły, są następujące:
Zmiana myślenia o migracji. Wraz z rozwojem gospodarczym migracja przestaje mieć charakter „tymczasowego zjawiska”, ale staje się trwałym elementem społecznej rzeczywistości z wszystkimi tego konsekwencjami. Napływ cudzoziemców stał się ważnym czynnikiem rozwoju społeczno-gospodarczego Polski, mając wpływ na strukturę demograficzną i rynek pracy. Migracja jest wyzwaniem, ale i szansą rozwojową, gdyż migranci realnie podtrzymują wzrost gospodarczy i wypracowują coraz większy kawałek polskiego PKB. Cudzoziemcy stanowią obecnie ok. 6,8% wszystkich osób wykonujących pracę w Polsce (dane GUS https://stat.gov.pl/statystyki-eksperymentalne/kapital-ludzki/cudzoziemcy-wykonujacy-prace-w-polsce-w-grudniu-w-2024-r-,15,25.html), a w 2024 r. tylko uchodźcy z Ukrainy wygenerowali 2,7% PKB Polski (Raport UNHCR Analiza wpływu uchodźców z Ukrainy na gospodarkę Polski – https://www.unhcr.org/pl/wiadomo%C5%9Bci/komunikaty-prasowe/uchodzcy-wygenerowali-az-2-7-proc-pkb-polski-w-2024-r-wynika-z).
Spójna polityka migracyjna oparta na wiedzy. Skuteczna polityka migracyjna powinna być długofalowa i powiązana z polityką społeczną, demograficzną i gospodarczą, a jej założenia powinny być oparte na wiedzy (badaniach i prognozach demograficznych) oraz konsensusie społecznym. W 2024 roku rząd przyjął dokument pt. Odzyskać kontrolę. Zapewnić bezpieczeństwo. Kompleksowa i odpowiedzialna strategia migracyjna Polski na lata 2025–2030 (https://www.gov.pl/web/premier/odzyskac-kontrole-zapewnic-bezpieczenstwo—strategia-migracyjna-na-lata-2025—2030). Dokument został, mimo wcześniejszych zapowiedzi, przyjęty bez konsultacji społecznych, co spotkało się z krytyką środowisk pozarządowych (zob. Obywatelskie wysłuchanie dotyczące założeń polityki migracyjnej i sposobów jej wdrażania, 25 listopada 2024 – https://www.youtube.com/watch?v=5nyePtoz_Ec) i akademickich (zob. Stanowisko Komitetu Badań nad Migracjami PAN oraz Komitetu Nauk Demograficznych PAN na temat treści Strategii migracyjnej Polski na lata 2025–2030 – https://kbnm.pan.pl/images/Stanowisko_na_temat_rz%C4%85dowej_Strategii_migracyjnej_KBnM_i_KND_PAN.pdf).
Priorytet polityki integracyjnej. Proces integracji cudzoziemców nie zachodzi samoistnie, ale wymaga wsparcia państwa i aktywnego udziału społeczeństwa przyjmującego. Stworzenie kompleksowej polityki integracyjnej na szczeblu krajowym nie jest opcją, ale koniecznością. Zaniechanie w tym obszarze oznacza negatywne konsekwencje w postaci izolacji, wykluczenia i marginalizacji migrantów, a w dalszej przyszłości wzrost napięć i konfliktów społecznych. Polska w zestawieniu krajowych polityk integracyjnych Migrant Integration Policy Index (MIPEX https://www.mipex.eu/poland) uzyskała 44 punktów (na 100 możliwych). Autorzy opisali podejście do kwestii integracji w Polsce jako „równość tylko na papierze”: migranci w Polsce korzystają z niektórych podstawowych praw i bezpieczeństwa, ale w praktyce istnieją poważne bariery w kluczowych obszarach życia społecznego, takich jak rynek pracy, edukacja czy opieka zdrowotna. W tym obszarze Polska ma nadal wiele do nadrobienia, poczynając od przyjęcia strategii integracyjnej.
Zaangażowanie społeczeństwa przyjmującego. Integracja jest procesem dwustronnym, wymaga przygotowania, zaangażowania i wysiłku nie tylko ze strony migrantów, ale także społeczeństwa przyjmującego. Od cudzoziemców wymaga się znajomości i przestrzegania podstawowych norm i wartości obowiązujących w państwie przyjmującym (w tym systemu prawnego, języka oraz norm kulturowych). Z drugiej strony w państwie imigracyjnym niezbędna jest także otwartość społeczeństwa przyjmującego na różnorodność kulturową oraz gotowość do współpracy z nowymi mieszkańcami.
Przeciwdziałanie dezinformacji i mowie nienawiści. Migranci często są przedstawiani jako zagrożenie w różnych kontekstach: konkurencji na rynku pracy, zagrożenia dla dominującej kultury, bezpieczeństwa państwa i spójności społecznej. Upolitycznienie tematu migracji jest stałym procesem w państwach imigracyjnych. Migranci są wykorzystywani w konfliktach politycznych i stają się wiodącym tematem kampanii wyborczych (w Polsce po raz pierwszy miało to miejsce w kampanii parlamentarnej w 2015 roku). Niezbędnym zadaniem państwa staje się prowadzenie odpowiedzialnej polityki informacyjnej i edukacji publicznej w postaci rzetelnego, skoncentrowanego na faktach przekazu o procesach migracyjnych i integracyjnych, promowania pozytywnego obrazu cudzoziemców w przestrzeni publicznej oraz przeciwdziałania dezinformacji i mowie nienawiści.
Działania antydyskryminacyjne. Podstawą udanej integracji jest zasada niedyskryminacji, a państwo przyjmujące jest odpowiedzialne za stworzenie prawa i praktyk antydyskryminacyjnych ze względu na narodowość, wyznanie, rasę, status migracyjny etc. oraz ich skuteczne egzekwowanie. Oznacza to także przeciwdziałanie działaniom dyskryminacyjnym w różnych obszarach życia społecznego, m.in. dostępie do rynku pracy, edukacji, mieszkań czy usług zdrowotnych. Znaczna część polskiego społeczeństwa nie wie, jakie zachowania są prawnie zakazane jako dyskryminacyjne (Raport Rzecznika Praw Obywatelskich Ochrona przed dyskryminacją w Polsce – https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/Ochrona_przed-_dyskryminacja_w_Polsce.pdf?utm_source=chatgpt.com). Badania praktyk dyskryminacyjnych w dostępie do rynku najmu w Polsce wskazują, że ich poziom i forma jest zróżnicowana m.in. ze względu na płeć czy kraj pochodzenia (zobacz np. wyniki projektu RentMaD – https://www.migracje.uw.edu.pl/projects/discrimination-in-the-real-estate-rental-market-the-case-of-poland-in-a-mixed-methods-perspective-rentmad/).
Edukacja. System edukacji jest jednym z najbardziej obciążonych obszarów w kraju imigracyjnym. Realnym wyzwaniem jest rosnąca liczba dzieci cudzoziemskich o zróżnicowanym pochodzeniu kulturowym, religijnym i etnicznym w szkołach przy jednoczesnych brakach kadrowych (niezbędni stają się asystenci międzykulturowi oraz nauczyciele języka polskiego jako obcego). Doświadczenia państw imigracyjnych wskazują, że szkoła jest najważniejszą instytucją, gdzie zachodzi integracja dzieci i młodych dorosłych, a grupy te są kluczowe, by zapobiec wykluczeniu kolejnych pokoleń migrantów. W Polsce uczniowie cudzoziemscy to 5% wszystkich uczniów, są oni obecni w 67% wszystkich polskich szkół (badanie Centrum Edukacji Obywatelskiej „Uczniowie-cudzoziemcy w polskich szkołach w roku szkolnym 2024/2025” – https://ceo.org.pl/uczniowie-cudzoziemcy-w-polskich-szkolach-w-roku-szkolnym-2024-2025-nowy-raport-ceo-i-irc/).
Infrastruktura administracyjna. Polityka migracyjna i integracyjna wymaga współpracy między administracją rządową i samorządową, ale także przygotowanej kadry urzędników obsługujących cudzoziemców. Problem przeciążonych urzędów (w szczególności urzędów wojewódzkich), wielomiesięczne (a czasami wieloletnie!) oczekiwanie na decyzje w sprawie legalizacji pobytu pozostaje nierozwiązany i świadczy o słabości państwa polskiego. Nieprzygotowana infrastruktura administracyjna zwiększa znacząco ryzyko szarej strefy i wykluczenia prawnego migrantów, a także wiąże się z realnymi kosztami finansowymi. W latach 2022-2024 Dolnośląski Urząd Wojewódzki wypłacił ponad 12 mln zł zasądzonych kosztów za przewlekłość postępowań lub bezczynność w związku z legalizacją pobytu i pracy cudzoziemców (wyniki kontroli NIK nr ewidencyjny: I/24/002/LWR – https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/obsluga-paszportowa-cudzoziemcow-wroclaw.html).
Dostęp do danych i rozwój badań migracyjnych. Skuteczna polityka migracyjna powinna opierać się na rzetelnej wiedzy empirycznej oraz systematycznie gromadzonych i analizowanych danych. W Polsce jednym z głównych problemów jest rozproszenie danych (są one zbierane przez różne instytucje) oraz brak spójnych baz danych i ograniczony dostęp do nich dla przedstawicieli środowiska naukowego. Dodatkowo systemowy problem niedofinansowania nauki oraz brak długofalowych programów badawczych utrudnia prowadzenie analiz, które mogłyby stanowić podstawę dla racjonalnych i długoterminowych decyzji politycznych oraz służyć ocenie skuteczności polityki migracyjnej i działań integracyjnych.
Kluczowa rola samorządów i organizacji pozarządowych. W praktyce polityka migracyjna, w szczególności integracyjna, jest wdrażana na poziomie regionalnym oraz lokalnym i wymaga realnego wsparcia samorządów i organizacji pozarządowych. Obecność cudzoziemców w państwie imigracyjnym nie jest jedynie zjawiskiem dotyczącym największym miast, z czasem zachodzi bowiem rozproszenie terytorialne migrantów i ich osiedlenie się także w mniejszych miejscowościach. Ten proces ma miejsce także w Polsce. Odpowiedzialność za nowych mieszkańców spada na władze lokalne (samorządy) i organizacje społeczne, które stają się bezpośrednimi wykonawcami działań integracyjnych i pomocowych (zob. publikacje Laboratorium Polityk Migracyjnych Miast i Regionów OBM UW – https://www.migracje.uw.edu.pl/projects/laboratorium-polityk-migracyjnych-miast-i-regionow/).
Dr hab. Agnieszka Fihel, demografka, ekonomistka, dr hab. Magdalena Lesińska, prof. UW, politolożka, Ośrodek Badań nad Migracjami, Uniwersytet Warszawski
